在很多场合，PPP是个“形同、义不同”的概念。所以，赋予PPP一个权威而又确切的定义，既无可能，也没必要。在实践中，只有结合各国的具体情况，才能研究和了解其是如何运用PPP概念的。
PPP是一个极具争议的术语，人们理解各异，定义五花八门。究其主要原因，与它实证性强，应用领域广，受实际运行制度环境影响等因素有关，更与人们认识的角度及研究习惯有关联。
什么是PPP?现代PPP的源头在哪里?不同的人，有不同的回答。毋容置疑，在国际上，PPP是一个定义含糊的概念。虽然各国都在使用 PPP(Public-PrivatePartnerships)这一由三个英文单词首字母构成的术语，但其所指的含义可能完全不同。尽管有很多人一直都在试图厘清PPP概念的边界，但给出的定义依然是开放性的，不仅无助于既有混乱局面的澄清，反而使问题变得更加复杂，甚至出现了很多误导性的陈述。
造成PPP概念混乱的原因可能源于两个主要方面的因素：一是，PPP是个实证性的概念，在实践中有多种不同的用途;二是，理论界存在着几种明显不同的PPP认识维度。由此导致在很多场合，PPP是个“形同义不同”的概念。所以，赋予PPP以一个权威而又确切的定义，既无可能，也没必要。
在实践中，只有结合各国的具体情况，才能研究和了解其是如何运用PPP概念的。通过梳理现有的文献，笔者发现：根据PPP用途的不同，至少存在4种不同的PPP认识维度，或存在4种不同类型的PPP，它们所体现的内涵也各不相同。
PPP是一种基础设施融资工具
这里所称的基础设施既包括经济类基础设施(公路、桥梁、铁路、码头、机场等项目)，也包括社会类基础设施(学校、医院、养老、保障房、环保等项目)。将PPP模式用于基础设施领域的主要目的是为了引入私人资本，以缓解政府的财政支出压力，并实现“物有所值”。通常人们所指的PPP都是针对基础设施项目建设与运营而言的。
同时，不仅现有的研究文献大多都聚焦在此类PPP上(暂称之为基础设施类PPP)，而且多数国家的官方PPP网站也是围绕基础设施类PPP而建立的。如，加拿大PPP委员会、美国国家PPP委员会、美国联邦公路管理局网站等，它们或专门或主要为推广运用基础设施类PPP模式而设立。
基础设施类PPP项目的主要组织形式有：BOT、BOOT、BOO、BTO等，其中，BOT是最常见的形式。在有关基础设施类PPP的文献中，对PPP的定义也是各种各样，既有大而化之的概括，也有较为狭义的理解，如，有人认为只有当一个项目涉及到私人部门参与融资或运营活动时，才能被称之为 PPP。
PPP是一种社会治理工具
理论界从社会治理的角度研究PPP，主要是受到两个方面因素的影响。一是受到新公共管理运动或其理论的影响。新公共管理理论的核心理念之一是：在公共服务领域“引入市场竞争机制”，逐步取消政府的垄断地位，让私人部门参与公共服务的供给，借助私人部门的创新意识与管理技术提高公共服务的质量与效率。在治理视角下，相关文献并没有对PPP进行明确的定义，只是将研究的重点放到了公共部门与私人部门合作过程中的组织与管理等问题上，如，伙伴关系、信任关系，以及互动过程的管理等。所以，PPP被看成是20世纪80年代新公共管理运动的延续，或者PPP是实践新公共管理理论的一种工具。
二是受到网络技术发展的影响。全球化、科技革命、新产业革命，尤其是网络通讯技术的飞速发展等正从根本上影响着国家与社会、政府与市场之间关系的重构。特别是进入21世纪后，社会的网络化发展使得公共部门与私人部门在纵向与横向上的边界变得日趋模糊，一个多中心、多层级的治理体系正在形成之中。政府与私人部门之间的相互依赖程度不断增加，必然形成双方之间合作与共同决策意愿的上升。随着政府以行政手段配置公共资源能力的下降，需要借助于私人部门来履行部分社会管理职能。政府通过传统方式提供公共服务或管理社会事务的空间正在受到挤压。因此，政府与社会之间基于PPP理念的协商共治模式正在形成。
与基础设施类PPP强调其融资功能不同的是，治理类PPP更强调的是公私双方的平等合作关系，在合作过程中，相关决策应由公私双方共同做出。
PPP是一种促进城市复兴与开发的工具
第二次世界大战后，美国成为了利用PPP模式推动城市重建与开发、促进地方经济恢复与发展的最主要国家。作为一种城市开发工具，PPP发端于战后经济大繁荣时期(1950年—1960年)，广泛运用于经济不景气的20世纪80年代。上世纪70年代末至整个80年代，鼓励私人部门参与公共领域事务，以化解公共部门面临的难题，是美国政府应对经济不景气最主要的对策之一。城市的企业化运作及PPP的推广运用构成了城市公共政策的重要组成部分。
综上所述，20世纪80年代，PPP在美国城市开发建设中得到广泛运用的主要因素有两个：一是联邦政府淡出地方发展事务;二是美国经济严重衰退。为了恢复经济发展，地方政府需要私人部门的参与。
在城市开发的语境下，PPP指的是运用公共部门与私人部门的资源完成专门任务的活动。由此，双方之间可建立起一种有益的、确定的，以及或长或短的互利合作关系。
PPP是推动国际合作开发的工具
在国际合作开发的语境下，PPP指的是有关国家、国际非政府组织(如，联合国及其附属机构，世界银行、亚洲开发银行等国际金融机构)与其他国家或非政府机构就有关开发项目与政策的实施而建立的合作关系(暂称为发展类PPP)。
国际开发类PPP主要聚焦的领域是：反腐败、国家能力建设、减少贫困、消除社会歧视、环境保护，以及全球性疾病等。如，世界银行实施的基础设施 PPP计划，目标就是营造一种有利于推广运用基础设施PPP模式的商业环境，具体措施包括：传播PPP知识;提供培训、使监管者掌握现代监管工具;帮助公共部门了解主要合作方的利益诉求。
PPP之所以成为一种促进国际合作开发的新机制，是因为通过合作能够使开发的利益最大化和开发效率的提高。因此，PPP也被视为一种推动国际开发的重要方式和工具。
联合国开发计划署(UNDP)也有大量类似的PPP项目来帮助有关国家实现可持续发展目标。如，UNDP的“城市环境PPP计划”就是其一。这一计划是通过在受援地区的政府、企业，以及社区之间建立包容性的伙伴关系，增加城市贫困人口获得基本公共服务(水供应、环境卫生、固体废弃物处理、能源等)的机会，以达到帮助有关国家实现减少贫困的目的。
另外，UNDP还协同自然与自然资源保护国际联盟、联合国环境规划署等机构设立了“种子行动计划”。该计划的目的也是通过在受援地的公共部门、私人部门，以及市民之间建立地方驱动型的伙伴关系，以帮助有关国家实现千年发展目标。“城市环境PPP计划”与“种子行动计划”只是UNDP的两个“旗舰类”PPP项目，除此之外，UNDP还与相关国家、国际机构、非政府组织等发起设立了其他类型的PPP项目。
从UNDP实施的PPP项目来看，国际开发类PPP有多种表现形式，可以是基础设施类项目，也可以是战略伙伴关系，还可以是企业型伙伴关系。国际开发类PPP与其他类型的PPP的区别就在于其是在国际合作开发背景下实施的。中国财经报 文/陈新平 (作者系中国财政科学研究院研究员)
PPP与特许经营辨析
文/刘洋 交通运输部科学研究院 副研究员 PPP知乎
本文从理论分析着眼，提出特许经营是PPP下的一种具体模式，适合于使用者付费的准公共产品提供类项目。PPP的另一种主要模式是政府购买服务。我国应推行两种模式相结合的双轨制PPP制度顶层设计，明确部门职责分工，指导地方操作实践。
一、导言
2013 年以来，随着国家财税体制改革的推进,“政府与社会资本合作”(PPP)作为创新公共产品与服务领域投融资机制的重要手段,在国内盛行起来，标志性事件为十八届三中全会《决定》提出“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”，这次号召是以特许经营方式提出的，而特许经营在我国并不陌生，其典型模式BOT在我国已有多年运作实践。2014年至2015年，国务院、财政部、发改委密集发布了PPP系列文件，引导PPP在我国不断深入发展。然而，这些文件中都未明确PPP与特许经营、政府采购等概念的区别，容易导致对PPP项目模式的错误理解，进行对项目设计和实施带来不利影响。本文力图在追踪PPP发源及不同模式相关理论的基础上，结合我国实际，对相关概念进行解析，对不同PPP模式明确边界，以期为政策制度设计和项目运作提供借鉴。
二、PPP起源
PPP在国际上被译为公私合营，是指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的长期合作关系。在我国，则更多地将私营部门扩大为社会投资者的概念，包括国有资本、民营资本和外资。
各国在实践过程中，发展出具有各国特色的PPP模式。英国以私人部门融资计划(PFI)为主，法国多使用特许经营模式(Concession)。可见，特许经营实际上是PPP下的一种具体模式。不同PPP模式的采用，与各国国情，如私人资本的发育程度、政府参与市场行为的程度不同有直接关系。总体来说，公共产品与服务领域私有化程度越高的国家，如英国自20世纪80年代起，政府就将80%以上的基础设施和公共服务项目私有化，适用于特许经营方式的项目较少，主要是政府购买服务类项目[ii]。
三、特许经营理论基础
特许经营分为商业特许经营(Franchise)和政府特许经营(Concession)，前者针对的是私人商品，后者针对的是公共产品和服务。本文所探讨的PPP及其模式之一特许经营针对的是公共产品与服务，因此特指政府特许经营。
政府特许经营的理论基础源于准公共产品的供应。经济学中根据不同物品消费特征不同而选择不同的供给方式，私人物品由市场提供，按照等价交换原则进行交易;政府是提供纯公共物品及公共服务的最有效实体;介于两者之间的准公共物品是市场和政府共同发挥作用的领域，可以通过向使用者收费来提供[iii]。政府提供准公共产品的方式有两种，直接提供和间接提供。特许经营是政府间接提供准公共品的一种重要方式，通过市场竞争机制选择社会投资者，明确其在一定期限和范围内经营公用事业产品或者提供公共服务，政府作为特许人，将国家的公共资源、公共物品的经营权许可给特许人经营，以契约的形式明确双方的权利和义务，受许人在一定范围内承担原由政府承担的公共职能，直接获得使用者付费。由于政府直接通过税收或债务方式直接提供准公共品模式，在没有价格机制作用下，难以准确获取供求信息进而合理配置资源，无法区别征税有失公平原则，需要政府先期投入大量资金加大财政压力等弊端，许多国家都将市场机制引入到准公共品的提供，以提高准公共品供给的效率和质量，增加供给数量，以满足消费需求，减少财政压力。
政府特许经营通常和政府管制相伴。准公共产品具有社会性和公益性，特许经营会产生垄断性，而市场本身有固有的缺陷，如何协调政府、社会和经营企业三者的关系，使经营企业提供高质量的准公共产品与服务，政府对特许经营企业实行管制是十分必要的。
政府特许经营同时衍生出了社会投资者的产权问题。产权包括所有权及相关的占有、使用、收益、处置权。产权理论提出产权具有排他性、可分离性、可分割性和不完备性四个属性，其中，产权的可分割性意味着一项资产的纯所有权可以与其各种用途上的权利相分离。对于实行特许经营的准公共品而言，其公益本质属性决定其所有权是国家的，社会投资者通过投资得到的是特许期限内的收费权。
四、特许经营与PPP辨析
如前所述，特许经营是PPP的一种模式，是在准公共品+使用者付费的特征下适用的。具体来说，PPP按照付费方式一般包含两种基本模式，一种是特许经营，通过使用者付费回收项目的投资建设及运营成本;一种是通过政府付费回收项目成本。在实践中，还存在一种中间状态，即使用者付费不足以覆盖项目成本，需要财政性资金进行补贴，这样的项目是否属于特许经营类?笔者认同国内有关学者[iv]的观点，此类项目同样属于特许经营类，使用者始终在付费，即使这部分收入无法覆盖项目成本，但其核心仍然是使用者买单，政府补贴作为维持特许经营者必要回报的手段，是辅助性的，其基本属性仍然是特许经营。
以上辨析，在国家发展改革委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》有具体明确的表述：“PPP操作模式选择可分为经营性项目、非经营性项目和准经营性项目;对于具有明确的收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用BOT、BOOT等模式推进;对于经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的准经营性项目，可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用BOT、BOO等模式推进;对于缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的非经营性项目，可通过政府购买服务，BOO、委托运营等市场化模式推进。”
五、PPP在中国的运用模式选择
在明确了PPP分为使用者付费特许经营模式、政府购买服务模式两种模式后，我国应该重点倡导和推进哪种模式更为符合国情?笔者认为，PPP的不同模式适合于不同类型和特点的公共产品与服务项目，建立两种模式共同推进的双轨制更能发挥我国在这一领域的后发优势。特许经营基于使用者付费，更适合于准公共品，而公共品属性更强的公共产品与服务，则更适合于政府买单，采用政府购买服务模式。2015年《国务院关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的意见》提出：广泛采用政府和社会资本合作模式提供公共服务;在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，鼓励采用政府和社会资本合作模式，吸引社会资本参与;其中，在能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等特定领域需要实施特许经营的，按《基础设施和公用事业特许经营管理办法》执行。可见，国家从政策导向上也是推崇双轨制的PPP模式。
PPP 双轨制的明确，有利于我国PPP管理体系和政策制度的顶层设计，明确部门职能分工，由国家投资主管部门主导制定特许经营类PPP制度体系，由财政主管部门主导制定政府采购类PPP制度体系;在社会投资者采购方式上，特许经营类PPP项目采用招投标平台，政府采购类PPP项目采用政府采购平台。如此，可有效解决我国PPP多头管理，以及地方操作实践无所适从的现实问题。
参考文献
[i] 耶斯考比. 公共部门与私营企业合作模式：政策与融资原则[M]. 北京：中国社会科学出版社，2012.
[ii]赵超霖.英法PPP调研——以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴[J].中国战略新兴产业，2015(24)：85.
[iii] 褚春超，李忠奎等. 高速公路特许经营理论与实践[M]. 北京：人民交通出版社，2015.
[iv] 赵超霖.英法PPP调研——以特许经营为主的法国模式更值得中国借鉴[J].中国战略新兴产业，2015(24)：85.
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