PPP在交通运输行业应用研究

PPP模式的基本内涵

PPP（Public-Private-Partnership），即“公共私营合作制”，是指政府与私人部门之间，为了合作建设基础设施项目，或是为了提供某种公共服务，以特许权协议为基础，彼此之间形成一种伙伴式的合作关系。通过这种合作形式，使各方达到与单独行动相比更为有利的结果。

PPP模式包括广义和狭义两个范畴，广义的PPP泛指公共部门与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，以授予特许经营权为特征，主要包括BOT、BOO、PFI等模式；狭义PPP则与BOT原理相似，都由“使用者付费”，但PPP比BOT更加强调公私部门的全程合作，政府部门在结束前期的融资后，还要继续参与项目公司的经营管理。目前展开的讨论主要是针对狭义PPP模式。

PPP的运行具有三个重要的特征：伙伴关系、利益共享和风险分担。伙伴关系表示合作方的项目目标一致：以最少的资源，实现最多的产品或服务。利益共享则强调PPP中需要对私人部门可能的高额利润进行控制，即不允许其在项目执行过程中形成超额利润。利益共享在这里除了指共享PPP的社会成果之外，也包括使作为参与者的私人部门、民营企业或机构取得相对合理、稳定的投资回报。风险分担则考虑双方风险的最优应对、最佳分担，而将整体风险最小化。如公共部门尽可能大地承担自己有优势方面的伴生风险，与此同时，私人部门会按其相对优势承担较多的具体管理职责，而这个领域对于公共部门而言，正是管理层“道德风险”的易发领域。

PPP模式起源于英国，20世纪90年代以来取得了快速发展，目前在世界各地的公共管理领域已获得广泛应用。在欧洲尤其是英国，PPP适用的领域涉及交通运输、公共服务、燃料和能源、公共秩序、环境和卫生、娱乐和文化、教育和国防等。在大多数国家，PPP模式主要适用基础设施建设领域，包括收费公路、铁路、桥梁、城市轨道交通、机场设施、隧道、电厂、电信设施、学校、医院、监狱、污水和垃圾处理等。英国在1992年最早地将PPP模式引入到具体的项目建设中，经验表明，PPP模式项目的经费预算控制要远远好于传统模式下建设项目的的经费预算控制。

从区域看，欧洲的PPP市场较为发达，据统计，在1985年至2011年间，全球基础设施PPP名义价值为7751亿美元，其中欧洲大约占45.6%，亚洲和澳大利亚占24.2%。从国别看，英、澳、美、西班牙、葡萄牙、德、法等发达国家PPP项目的规模和管理水平较高。

（一）PPP在我国发展的政策背景

党的十八界三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“积极发展混合所有制经济”，“支持非公有制经济健康发展…制定非公有制企业进入特许经营领域具体办法”，“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”。2014年全国财政工作会议提出，“对准公益性项目采用和推广PPP模式”。2014年5月，经国务院同意，为加快投融资体制改革，推进投资主体多元化，进一步发挥社会资本作用，国家发展改革委发布通知，决定在基础设施等领域首批推出80个鼓励社会资本参与建设营运的示范项目，这些项目将成为社会资本参与建设和营运的样版工程。结合国情与当前形势，PPP模式在公共管理领域运用是顺应中国时代变革的新模式并且有广阔的发展前景。

（二）PPP在交通运输行业的应用情况

交通运输行业在国民经济发展中具有基础性、引领性、服务性作用。交通建设是公共基础设施建设的首要领域，也是推动PPP模式应用的主要领域。2014年全国交通运输工作会议提出，“研究建立交通基础设施特许经营制度”，2014年全国交通运输财务审计工作会议提出，“开展收费公路PPP建设运营管理融资模式试点”。

目前，在轨道交通领域，北京地铁四号线、深圳地铁四号线二期工程、杭州地铁一号线等项目采用PPP模式实施；在高速公路领域，重庆、贵州等省市采用了BOT+EPC（设计施工工程总承包）模式，也是PPP的一种方式。具体介绍如下：

北京地铁4号线PPP模式——将北京地铁4号线的投资分为A、B两部分，A部分主要为土建工程，占项目总投资约70%；B部分主要为车辆及机电设备等与运营相关的项目，占项目总投资约30%。A部分由政府负责投资建设，同时，政府通过公开方式选定社会资本并授予30年特许经营权，社会资本组建特许经营公司负责B部分投资建设。项目建成后，政府将A部分无偿或以较少租金形式租赁给特许经营公司，以保证项目公司实现一定的收益；在项目成熟运营后，通过调整A部分资产租金的数额及形式，逐步收回政府投资部分，以避免PPP项目公司产生过多利润。特许经营期内，特许经营公司负责4号线运营及运营期的维修维护等。特许经营期满，特许经营公司将A部分返还政府，B部分无偿移交政府。特许经营公司通过票务、广告资源经营权、电信资源经营权等收入收回投资并获取回报。

重庆等地BOT+EPC模式——即政府向某一企业颁布特许，允许其在一定时间内进行公共基础建设和运营，而企业在公共基础建设过程中采用总承包施工模式施工，当特许期限结束后，企业将该设施向政府移交。BOT的本质是融资解决资金，EPC的本质是项目管理模式，两者相加的优点在于让施工方成为股东，整合社会资源、压缩招标和变更管理环节、明晰合作双方责任，从而提高效益、降低成本，最终达到最理想的效果。近年来，重庆市在高速公路领域通过采用BOT+EPC方式推行“小业主、大总包”建设模式，已累计引进中信集团、中交集团、中铁建、中水集团等外来投资者13家，引进资金500多亿元。

尽管PPP模式在我国一些领域进行了实践，但总体仍处于探索阶段，大力推广还存在一些问题，比如缺乏完善的法律体系、政府监管不足、风险辨识和分担能力不足，利益共享机制不健全等，解决这些问题的关键是首先必须在国家层面立法。目前，我国关于PPP的相关法规主要是来自国务院各部委和一些地方制订的管理办法。这种通过采用发“通知”、“管理办法”来规范PPP遇到一些问题的方式，其法律效力较低，虽然对PPP项目的实施有一定的帮助，但不足以支持PPP项目的规范实施和可持续发展。

为此，2008年，国家发改委法规司启动了基础设施特许经营法可行性研究工作，2013年10月，特许经营立法被列入全国人大的立法计划，但仅作为二类立法，条件成熟可提请本年度审议，属于指导性计划。当前应加快推动基础设施和公用事业特许经营法的出台，内容应包括PPP应用范围的界定、政府主管部门及审批程序、政府部门和投资人的主要权利和义务、合同框架和风险分担、政府监管与公众参与、退出机制等。鉴于PPP的特殊性，对特许经营的土地和税收问题如何解决，各地项目规模上限与政府财力比例等也应做出规定，从而为各地PPP的实施提供切实可行的法律依据。

（一）推动PPP发展的必要性

一是可以拓宽融资渠道、有效解决当前及未来交通基础设施建设融资难问题。根据新的《国家公路网规划》，到2030年，国家高速公路总规模将达到11.8万公里，另有规划展望线1.8万公里，普通国道规模将达到26.5万公里。按照目前补助标准，中央车购税资金将存在大量缺口。在地方层面，地方政府换届之后，一些省份纷纷调高了建设目标，但又未足额安排财力保障，交通部门自身筹资能力有限，建设和筹资的任务持续加重。地方政府过度依赖传统的投融资方式，过多涉入规划、建设、融资、运营等方面带来的弊端也迫切需要寻找新的解决办法。

二是能有效防范和化解当前交通基础设施政府性债务风险。目前交通存量债务余额较大，考虑到公路在建项目特别是高速公路在建项目规模较大，债务规模仍将进一步扩大。通过PPP模式转变公共产品供给机制，可以将一部分政府性债务剥离出去，减轻政府债务压力。

三是能在建设、维护和运营等方面提升管理效率和创新，即能够在同等定价下提供更多的基础设施服务。

（二）可选择的PPP形式

交通基础设施形态一般表现为三种形式：一是新建交通基础设施；二是需要改造和扩建的交通基础设施；三是已经建成的交通基础设施。目前我们讨论的PPP模式主要是针对新建和改扩建交通基础设施，如目前拟启动的深圳外环高速公路PPP项目。针对现有的存量交通基础设施，我们也可以对其实施PPP，如对广深沿江高速，虽然已经建成，我们可以对其通行量进行测算，进而对收费权价值进行评估，而不是基于原始投资，将收费经营权转让给社会资本。通过这种PPP模式可以盘活存量资产，化解政府在建设过程中所发生的债务风险，并收回一定的财政资金，进而用于新建项目资本金，达到公路建设财政性资金的良性循环。

（三）中西部地区更需要财政支持的PPP

从理论上说，PPP应优选有一定回报能力、运营中可产生现金流，直接效益相对较好的项目。广大中西部地区一方面由于大量处于经济欠发达地区，或地处边陲、处于国家公路网的末梢，通行车辆大部分为区域内自有车辆、交通量偏低，收费公路项目效益普遍较差，收费还贷政策存在“效应衰减”；另一方面，这些地区财政收入偏低，面对规模庞大的基础设施建设，地方财政有限的补贴显得杯水车薪。而这些地区的一些交通项目具有较强的社会公益性，也具有较高的间接经济效益，不论是从拓宽融资渠道、防范政府性债务风险还是从提高管理效率的角度，对PPP应用都更为迫切。为此，国家应对其专门研究，加大政策扶持和中央财政资金支持力度，使其满足PPP实施的关键要素。

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