(一)政府与社会资本方共同出资设立项目公司
PPP模式下的项目公司设立,在很大程度上取决于PPP的合作方式。从国外实践经验看,PPP主要有三种合作方式,每一种方式具有各自的风险分担机制,并且对应特定的项目公司组建形式(见表1)。
表1 PPP的主要合作形式分类
合作模式 | 模式描述 | 风险分担机制 | 项目公司组建形式 |
外包型 | 社会部门仅承担项目建设、维护等过程中的一项或几项,政府为其提供的产品或服务付费 | 项目投资和经营风险完全由政府部门承担 | 一般为政府直接出资设立的项目公司 |
特许经营型 | 政府通过协议授予项目公司特许经营权,允许其在一定期限和范围内投资建设运营项目,提供相应产品,并获得收益 | 政府部门和社会部门需要共担风险 | 一般为政府与社会部门共同出资设立的项目公司 |
私有化型 | 社会部门负责项目的全部投资,也承担全部风险,项目所有权永久归私人所有,不需交回 | 社会部门承担全部风险 | 一般为私人公司 |
就三种合作方式而言,最适合我国国情的应属特许经营模式,即由政府部门和社会部门共同出资设立项目公司。这样一方面可以分散风险,将部分风险从政府部门转移至社会部门;另一方面可以吸纳社会资本,缓解政府财政压力,盘活社会存量资本,提高资本使用效率;同时,项目公司含有国有股权,在一定程度上拥有政府支持,有利于项目公司融资。
在实践中,尽管财政部、国家发改委均没有就PPP的合作模式做出严格限定,但从现有的政策文件看,当前我国重点推广的PPP模式也是特许经营模式。在财政部印发的《政府和社会资本合作模式操作指南(试行)》中,重点强调了四种特许经营模式,分别是BOT、BOO、TOT和ROT。需要强调的是,根据《PPP项目合同指南(试行)》,政府在项目公司中的持股比例应当低于50%,且不具有实际控制力及管理权。
(二)双方就项目建设达成协议并明确付费机制
政府部门与社会部门共同出资设立项目公司后,项目公司应当与政府达成一致,就项目的设计、融资、建设、运营、维护等内容达成协议,同时还要根据项目性质确定付费机制。根据财政部印发的《PPP项目合同指南(试行)》,我国PPP模式有三种付费机制,分别是使用者付费、政府付费以及介于使用者付费和政府付费之间的可行性缺口补助(见表2)。
表2 PPP模式下的三种付费机制
付费机制 | 定义 | 使用条件及范围 |
政府付费 | 由政府直接付费购买公共产品或服务,付费主体是政府,而非项目的最终使用者 | 学校、医院、公路、公园等没有收入的公益性项目 |
使用者付费 | 由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。项目公司直接从最终用户处收取费用,以回收项目的建设和运营成本并获得合理收益 | 高速公路、桥梁、地铁等公共交通项目以及供水、供热等有收益的市政项目 |
可行性缺口补助 | 对于使用者付费无法使社会资本获取合理收益,甚至无法完全覆盖项目建设和运营成本的项目,可以由政府提供一定的补助,以弥补使用者付费之外的缺口部分,使项目具备商业上的可行性 | 公共交通、供水供电、燃气等项目 |
对于具有一定收益的市政项目,可以采用使用者付费或者可行性缺口补助,项目收益来源就是使用者和政府;而对于无收益的市政项目,可以实行政府付费机制,项目收益来源就是政府。需要说明,无论收益来源于使用者还是政府,或者两者兼有,都是项目运营所产生的收益,只是付费主体不同。
另外,PPP模式的本质是政府购买服务或者政府采购,所以无论采用哪种付费机制,尽管都伴随着财政支出,但这种财政支出并不形成债务债权关系,不会增加地方政府性债务。
(三)发行项目收益类债券融资并偿付债券本息
项目公司与政府签订PPP合同后,郝升(金融顾问)根据项目可行性研究、项目总投资以及未来现金流的情况,公开或者非公开发行项目收益类债券,用于项目投资与建设,并依托项目建成后的运营收入来偿付债券本息。PPP模式下项目公司发行项目收益类债券融资的操作流程见图1。
图1 PPP模式下项目收益类债券的交易结构图
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