PPP模式不同于BT模式。目前的PPP项目采购方式主要包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购物种。文章认为，采购人不得任意选择采购方式，应当根据项目的特征及适用条件，选择合法合规的采购方式，通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会资本。同时强调指出，PPP项目在采购社会资本合作方时，应当将公开招标作为主要的采购方式。
PPP项目投资大、建设运营周期长，基本上都是一些基础设施、公用事业及公共服务项目，牵涉到社会大众和政府的权益，在项目所在地都是重大工程、民生工程，需要采用政府采购的方式确定社会资本方。PPP项目在选择社会资本时要严格按照法定程序进行，通过程序正义保障实体正义。
一、PPP项目采购方式不可任意选择
根据《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》的规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，这几种采购方式均是《政府采购法》《政府采购法实施条例》等法律法规规定的采购方式。但在实际操作中，很多地方常任意选择其中一种采购方式来确定社会资本方，特别是一些地方政府为了支持政府所属融资平台公司转型，采购方式大多直接采取单一来源采购、竞争性磋商等非公开招标采购方式，这种做法是否合规呢？
要回答上述问题，首先需要判断PPP项目采购的是什么。根据《政府采购法》的规定，政府采购分为采购工程、货物和服务。实践中，很多人认为PPP项目采购社会资本合作方就是采购工程，笔者认为这样理解是不对的，至少是不全面的。工程建设固然是PPP项目的重要一环，但绝不是全部，政府与社会资本合作就是发挥社会资本的融资、建设、运营优势，让专业的人做专业的事，把政府政策目标、社会公众目标和社会资本的运营效率、技术进一步结合起来，提高公共产品的供给效率，最终通过政府付费、消费者付费、可行性缺口补贴等方式使社会资本或项目公司实现成本回收并得到合理回报，这是一种政府购买服务的行为。国务院办公厅转发的《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式的指导意见》也明确指出，“政府和社会资本合作模式是政府采取竞争性方式择优选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，明确责权利关系，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合理收益。”因此，PPP项目不同于传统的施工单位垫资、政府分期付款的BT模式，而是一种政府购买服务的行为，里面当然包括了项目建设。
《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》也规定，项目实施机构应当结合PPP项目的采购需求特点，依法选择适当的采购方式。所以应当是“依法”选择，而不是自由选择，选择时要充分考虑项目的采购需求特点。既然是政府购买服务，就要遵循《政府采购法》及其相关法律规范。《政府采购法》及其相关法律规范规定不同采购方式适用于不同采购条件，所以不能简单地采取单一来源或者竞争性磋商采购方式。
二、正确选择PPP项目采购方式
那么《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定的公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源等五种采购方式在实践中应当如何正确选择呢？笔者下面就一一进行分析。
1．公开招标
公开招标的优点在于能够在最大限度内选择供应商，竞争性更强，择优率更高，同时也可以在较大程度上避免政府采购活动中的腐败行为。《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》规定，“公开招标主要适用于采购需求中核心边界条件和技术经济参数明确、完整、符合国家法律法规及政府采购政策，且采购过程中不作更改的项目。”《政府采购法》第二十六条规定，“公开招标应作为政府采购的主要采购方式”。所以，PPP项目在采购社会资本合作方时也应当将公开招标作为主要的采购方式。作为政府部门，在PPP项目采购前期，就应当完善采购需求，对各类技术参数要基本明确，尽量满足公开招标的条件，以防在项目建设过程中追加不必要的投资，从而有效防范项目风险。
2．邀请招标
邀请招标作为政府采购的一种方式应当慎用，这是因为相关法律法规对邀请招标做了较多限制。《政府采购法》规定的可以采用邀请招标的条件有两个：一是具有特殊性，只能从有限范围的供应商处采购的；二是采用公开招标方式的费用占政府采购项目总价值的比例过大的。对于项目是否符合以上两点要求，还需要设区的市级财政部门审批。
3．竞争性谈判
竞争性谈判也是财政部规定的PPP项目采购方式之一，但是在实际操作中，各地很少采用此办法，原因主要有两点：一是竞争性谈判也有其适用条件；二是竞争性谈判采用低价成交的办法，采购人担心供应商即社会资本方会恶意压低价格，保证不了项目质量。《政府采购法》对可以采用竞争性谈判的条件做出了规定，即“（一）招标后没有供应商投标或者没有合格标的或者重新招标未能成立的；（二）技术复杂或者性质特殊，不能确定详细规格或者具体要求的；（三）采用招标所需时间不能满足用户紧急需要的；（四）不能事先计算出价格总额的。”《政府采购法》还规定了竞争性谈判的具体程序，要求成立谈判小组，谈判小组应当要求所有参加谈判的供应商在规定时间内进行最后报价，采购人从谈判小组提出的成交候选人中根据符合采购需求、质量和服务相等且报价最低的原则确定成交供应商。有些采购人或者代理机构经常采用数轮报价的办法，最终确定报价最低的供应商成交，这在一定程度上造成了供应商的恶意低价竞争。
4．竞争性磋商
竞争性磋商是当前政府采购社会资本方常用的采购方式。但《政府采购法》《政府采购法实施条例》中均没有提及这种采购方式，竞争性磋商是财政部2014年出台的《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》特别规定的一种采购方式，其适用条件与竞争性谈判基本相同，而且政府购买服务项目可以直接适用。根据规定，采用此种办法，如果项目达到公开招标的数额标准（显然政府采购社会资本方都能达到公开招标的数额标准），在项目采购前要经设区的市级财政部门批准。竞争性磋商与竞争性谈判最大的区别在于评审方法不同，竞争性谈判采取最低价法，而竞争性磋商采取综合评分法，报价仅仅是竞争性磋商评审的因素之一，更重要的因素要综合企业业绩、能力、信誉等方面的评价，因此竞争性磋商也是PPP项目采购社会资本合作方的常用方式。
5．单一来源
单一来源也是政府采购的一种方式，但是《政府采购法》对单一来源采购的适用条件做了严格限制：（一）只能从唯一供应商处采购的；（二）发生了不可预见的紧急情况不能从其他供应商处采购的；（三）必须保证原有采购项目一致性或者服务配套的要求，需要继续从原供应商处添购，且添购资金总额不超过原合同采购金额百分之十的。显然，政府采购社会资本合作方不可能符合条件（二）、（三），如果要单一来源采购，必须只能从唯一供应商也就是社会资本方处采购。根据《政府采购非招标采购方式管理办法》的规定，拟采用单一来源采购方式的，采购人、采购代理机构在报财政部门批准之前，应当在省级以上财政部门指定媒体上公示，并将公示情况一并报财政部门。公示期不得少于5个工作日，公示内容应当包括“（一）采购人、采购项目名称和内容；（二）拟采购的货物或者服务的说明；（三）采用单一来源采购方式的原因及相关说明；（四）拟定的唯一供应商名称、地址；（五）专业人员对相关供应商因专利、专有技术等原因具有唯一性的具体论证意见，以及专业人员的姓名、工作单位和职称；（六）公示的期限；（七）采购人、采购代理机构、财政部门的联系地址、联系人和联系电话。”由此可见，单一来源采购的适用条件及采购程序极为苛刻，采购人如无特殊情况，尽量不要采用。
所以，尽管PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购，但采购人不得“任性”选择采购方式，而是应当根据项目的特征及适用条件，选择合法合规的采购方式。只有通过竞争择优的方式选择承接政府购买服务的社会资本，才能确保具备条件的社会资本平等参与竞争，确保项目公开、透明、规范、有效并按时完成项目任务，从而更好地为公众提供优质服务并满足社会公共需求。
来源：《招标采购管理》 作者：韩 栋
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