去年以来，国家发展改革委与财政部陆续出台一系列的政策措施，推进PPP模式的发展。各地纷纷响应，但是据不完全统计，截至目前，各省市PPP项目签约率大多在10%~20%之间，远低于各方预期。究其原因，PPP项目具有的资金需求量大、投资周期长、投资收益有限、风险较高、投资退出渠道不成熟等特点，使得社会资本不敢贸然进入。
今年4月，由6部委联合下发的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，提出鼓励以设立产业基金等形式入股PPP项目，提供项目资本金，为PPP融资提供了切实可行的新渠道。
笔者认为，PPP产业基金的设立，从资金上真正为PPP的发展创造了良好条件，其最大的意义在于解决PPP项目的融资困境，从而实现政府、社会资本、企业三方的利益共赢。那产业基金方案究竟应该怎样设计，才能更好地推进PPP项目的落地呢？
PPP产业基金的投向
PPP项目投资额大、收益有限、周期长，一直以来均以财政补贴和传统信贷模式作为主要的融资渠道。由于金融机构的逐利性，传统的信贷模式更青睐于高利润的公用事业和基础设施建设项目，而中低利润的项目一直处于融资难的境地。
PPP产业基金的介入有助于提升中低利润项目的盈利能力。结合国外的成熟经验，PPP产业基金有助于解决基建项目融资缺口巨大的难题，重点投向融资需求大、收益稳定、融资难的重点城镇化基建工程。可考虑配置一揽子涵盖高、中、低利润的项目，通过各类项目的合理设置，达到基金整体的稳定收益。
PPP产业基金的结构设计
由于PPP模式具有独特的特点，因此PPP产业基金在结构设计上也应与其他基金有所不同：
——降低融资成本。就目前已成立的PPP产业基金而言，大多以基金、券商、信托等金融机构作为主要募资对象，资金主要来自理财资金池，回报要求较高，该回报要求远大于商业银行传统信贷的利率。为降低融资成本，可考虑引进保险、社保基金等具有长期稳定的资金；同时可由政府部分出资在吸引金融机构投资的同时降低基金价格。
——延长基金期限。PPP项目期限大多在20~30年，如市场上信托通常具备3~5年赎回的特性，无法支持PPP项目长期运营的需要。为了加速PPP项目的落地，降低地方政府财政压力，需通过扩大基金来源、政策配套等多种途径延长基金期限。
——丰富基金支持形式。政府可引导基金以多种形式支持PPP项目的推进。以笔者正在进行项目所在某省份设立的PPP产业基金为例，其主要以前期费用补贴、项目入库奖励和资本金支持3种形式给予该省PPP项目支持，通过营造良好的融资环境，促进优质项目顺利落地。
——合理的回报机制。为了增强基金投向PPP项目的积极性，需对基金的回报机制给予明确。依据现有政策，建议以项目经营性现金流作为基金还款的主要来源；当项目收益无法覆盖本金和回报时，可将政府购买服务的费用纳入还款来源。同时，依据基金构成，可采取优先与劣后的形式，将其他投资人作为优先级，政府出资人作为劣后级，优先保障其他投资人权益，以增强基金筹资吸引力。
——完善的退出机制。从目前市场行情来看，基金对退出机制要求较高，一般会要求在PPP全生命周期的前段时间退出。为了吸引基金投入PPP项目，可在项目前期工作中，与社会投资人达成一致，在基金到期的情况下，由社会投资人优先回购基金股权或适当考虑由政府方回购基金股权。
基金管理机制
PPP产业基金应建立完整的管理机制，选择有丰富股权投资基金管理经验的机构担任基金管理人。通常来说，基金管理体系由基金经理、投资决策委员会、基金管理公司、风险监控委员会、托管银行等组成。PPP产业基金管理机制重点应建立项目筛选、审核和基金拨付机制。近期，多地已开始建立当地PPP项目库，可考虑直接在项目库里对有资金需求的项目进行初审，提出推荐项目名单后，由基金管理人和投资人组建的投资决策委员会来进行最终的基金投放决策，最后由基金管理人对通过审批的项目进行资金拨付和后续资金管理等工作。
据估计，到2020年，中国城镇化率将达到60%，由此带来的投资需求超过42万亿元，可见PPP的发展空间还是非常广阔的。就现阶段而言，PPP产业基金作为政府引导基金，具有较大的示范意义，但未来趋势究竟如何，是否能真正推动PPP项目的落地，取决于产业基金结构的设计，以及对具体项目风险的甄别和控制。假若能真正建立起产业基金的法律环境，借鉴国内外成熟PPP产业基金的运作模式，设计出符合我国实情的操作模式，相信PPP产业基金会代替城投债成为各地政府主流的融资工具，实现解决城市基础设施和公共事业建设的巨大资金缺口，推动PPP项目可持续发展的目标。
来源：中国经济导报
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