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某市基础设施工程一期PPP项目共包含30个子项目，建设投资金额共计约40亿元，分为三个标段。该项目牵头部门为市财政局，实施部门为市住房和城乡建设管理局。30个子项目进度不一，少数子项目完成了可行性研究报告编制，极个别的子项目取得了可行性研究报告批复、初步设计概算批复或规划意见书，因此，项目总体设计具有一定的复杂性，加大了物有所值评价、实施方案编制、合同撰写以及招标过程中的难度。
由于该项目采购过程中的重点、难点问题较为典型，笔者拟对其进行分析，供业内同行参考借鉴。
PPP项目实施环节的招标代理工作不同于一般政府采购项目的招标。目前，由于《政府采购法》《招标投标法》两法并行，对法律依据的选择，将直接影响后续招投标工作的监管、评标因素的设定等。
具体到本项目，其付费机制为政府购买服务，从政府购买服务角度，应遵循《政府采购法》体系；而该项目所包含的30个子项目又均涉及工程建设，从项目实施和管理角度分析，遵循《招标投标法》体系更具可操作性。结合项目特点，招标咨询代理机构与该市政府采购管理部门、建设工程交易中心作了充分沟通。由于当时子项目进度不一、不具备在单一监管体系下开展监管的条件，最终确定以《政府采购法》体系为主要依据，以政府采购监管部门的监管为主，同时参照《招标投标法》体系，接受当地建设工程交易中心的监督。
根据财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）、《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》（财库[2014]215号）的规定，PPP项目采购方式包括公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商和单一来源采购五种。
PPP项目选择社会资本，是否可以实现“两标并一标”？即中标社会资本是否可以直接作为施工总承包单位，而不需进行二次招标？目前尚无明确的法律规定，业界对此也存在较大争议。根据《招投标法实施条例》第九条“已通过招标方式选定的特许经营的项目投资人依法能够自行建设、生产或提供的，可以不进行招标”的规定，我公司与当地建设工程交易中心进行了沟通，确定该项目采取“资格预审+公开招标”的方式。
按照财金[2014]113号文和财库[2014]215号文，PPP项目的一般采购流程包括：资格预审文件的编制和资格预审公告的发布、资格预审相应文件的提交、资格预审的评审、资格预审结果确认；招标文件的准备和发布、投标文件的提交、开标评标、评标结果的确认和合同谈判、谈判备忘录的签署确认和中标候选人公示、中标结果公告、项目合同审核、项目合同的签署、项目合同的公告和备案。
从“两标并一标”的角度，该项目设置社会资本的资格条件时，主要以《政府采购法》第二十二条规定的相关内容、施工总承包的资质条件、资金实力、同类项目业绩、资信等级等为依据。
因此，设置资格审查的评分指标时，主要从三方面进行考虑，分别为：企业的管理水平和优势（如质量体系、环境管理体系、安全管理体系等认证），占10分；资金实力（负债率、营业收入、资金证明、授信额度、资产实力、合理化建议等），占75分；同类项目业绩，占15分。
PPP项目实施方案是否合理完整、物有所值和财政承受能力论证是否科学可行，直接决定了后续选择社会资本工作的难易程度；PPP项目招标文件中涉及的政府与社会资本合作的边界条件及PPP项目合同内容，又均与项目发起、论证阶段的决策、整个项目的后续建设程序、监管模式等密切相关。该项目前期实施方案论证时间紧、任务重，招标咨询代理机构在后续编制招标文件时，与政府方就项目的核心边界条件（如合作期限、交易结构、项目公司设立、融资、监管、回报机制等）、项目合同、评分办法等进行了多次沟通，明确了如下内容：
1.政府和社会资本工作内容的划分
由于该项目每一标段下均包含多个子项目，各子项目的进展不一、前期工作实施主体各异，因此，政府方在项目进展的哪个阶段将资料移交给社会资本方，需作出明确界定。在招标文件的核心边界条件和项目合同中，也应明确规定工程实施过程中立项、勘察设计、造价咨询、监理等的委托方式及承担主体，双方认价机制的设定，政府方出资代表的监督职责、政府各监管部门的职责等，这样才能减少双方在实施中的矛盾。
经沟通，最终明确，由政府方负责从各子项目立项开始至财政评审完成工程量清单控制价止期间，所有工程建设基本程序所需的前期工作及监理招标，然后将所有资料移交给社会资本。
2.回报机制和投标报价
PPP项目回报机制的设定取决于财务模型的搭建。在搭建财务模型时，需充分考虑政府的财政承受能力和重要边界条件指标（如合作期限的界定、交易结构、资本回收方式、建设期利息、投资年化收益率、计算基数选取、资本回收节点、融资模式等）。对于多个子项目打包的基础设施类PPP项目，在选择招标报价指标设计时，容易出现招标报价指标与财务模型分析数据“脱节”的情况，导致招标流于形式、合同签署形同虚设，为项目的后续实施埋下隐患。因此，只有将财务模型分析的数据与实际招标条件进行有效结合，才能保障PPP项目顺利落地。
该项目由政府付费，具体由可用性服务费和运维绩效服务费构成。其中，可用性服务费自项目运营之日起12个月内支付一次，分年度平均等额支付。
3.评分指标
该项目对社会资本不仅作出了投资要求，还作出了后续建设施工和运营管理要求。因此，在设置评分指标时，应主要从资金实力（存款证明）、融资实力、项目公司的组织与管理、财务方案、建设运维方案、PPP项目合同响应方案、投标报价等方面考虑。
其中，关于投标报价分值权重的设置，若依据《政府采购法》体系，价格分权重占10%-30%，且综合评分时投标报价得分的计算以报价最低者作为评标基准价；若依据《招标投标法》体系，则无明确的价格分权重及计算方法。由于该项目主要执行政府采购法律体系，同时兼顾地方建设工程交易中心的监管，为确保招标过程的规范化，最终选择了《政府采购法》体系中关于投标报价的分值设置规定，但可能存在社会资本恶意低价竞争的风险，其合理性有待进一步研究探讨。
（彭云辉 周密 国信招标集团股份有限公司）
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