回溯历史，上海城市建设管理领域PPP始于上世纪90年代，大致可分为三个阶段：
从1993年底起，上海城投总公司先后将南浦、杨浦两座大桥和打浦路隧道、徐浦大桥、沪嘉高速公路的专营权转让给中信泰富公司，将延安路高架道路和内环线高架道路、南北高架道路的专营权转让给上海实业集团。
此阶段上海PPP的特点为：首先，以TOT模式（移交——经营——移交）为主，以吸引外资为主；第二，定向授予特许权，即政府或政府授权部门直接与投资者签订特许权经营合同；第三，一个项目一部政府规章，针对不同的PPP项目，上海市政府陆续出台了《上海市延安东路隧道专营管理办法》（1994年）等10项件专营管理办法。
——快速推进阶段（上世纪90年代末至2010年）。
此阶段上海PPP的特点是：第一，以BOT模式（建设——经营——转让）为主；第二，采用公开竞争的方式选择社会资本；第三，加强配套制度建设，如出台了《关于加快高速公路网建设若干政策意见》，从财税政策、用地政策、收益机制保障等方面对高速公路PPP项目予以支持。
——转型升级探索阶段（2011年至今）。
上海市于2005年起开始研究地方性制度规范，制定的《上海市城市基础设施特许经营管理办法》于2010年底公布，以期促进上海PPP模式转型升级，进一步提高基础设施的运营质量和降低运营成本。但受地方政府融资平台政策影响，这个阶段的PPP项目较少。
总体来看，上海市20多年在PPP方面的探索实践，取得了较好的成绩。一方面，通过创新融资方式，缓解了大规模基础设施建设的资金压力，明显加快了城市建设进程。据初步统计，截至2014年底，上海市仅在路桥、水务、环境等领域通过实施PPP模式引进社会资金达500亿元。
另一方面，通过市场竞争引进专业力量，降低了运营成本，明显提升了公共服务的能力和水平。PPP还催生了一批专业化市场主体，提升了相关行业的管理水平。如上海市竹园第一污水处理厂2011年以来各项出水指标优于考核标准，连续3年获得上海市污染物超量削减补贴等。
问题
第一，出现了部分PPP项目提前终止的情况。分析原因，主要有两个，其一，技术不成熟、运营不达标导致项目终止；其二，则是因国家政策变动导致项目终止。笔者认为，对于第二种情况，实际上是国家政策法规的改变，地方政府单方违约，对PPP的发展造成了负面影响。
第二，在部分PPP项目建设运营中，存在政府、企业违约的问题。其中，政府违约主要表现为政府部门不能及时按照协议给予补贴、兑现承诺等。造成政府违约的主要原因在于价格调整机制有待完善，即早期签订的PPP（特许经营）协议一般采用“初始价格+物价指数变动”的调价方式，实际操作中受听证、通货膨胀指数多种因素制约，政府部门有时难以完全按照协议执行。企业违约主要体现在，项目的设施建设和服务质量不达标、建设工期滞后、建设费超概算等方面。笔者认为，政企双方出现违约的根本原因在于风险分担不合理，且缺乏合理的争端解决机制。例如，过去签订的部分PPP合同中，争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面，对协商不成的分歧，则缺少有效解决的途径和措施。
第三，PPP工作机制有待理顺。具体分析看：首先，高效的PPP推进机制应是行业主管部门负责招商签约、综合部门高效协调支撑履约、专业机构提供有效咨询方案，但上海在PPP领域起步较早，这些工作机制还未完全建立；其次，成本规制与监审制度尚未完全建立，对企业的人员工资、原材料、产品质量（服务标准）等缺少具体控制标准，导致定价和调价缺少客观依据；再次，成本变动与价格收费调整、财政补贴缺乏有效联动机制，增加了社会资本投资收益的不确定性；最后，尚未形成监管合力，目前PPP项目仍以政府监管为主，政府外部专业监管力量较为薄弱，公众参与监管缺乏有效机制，而且监管标准还不健全，已有的质量标准有些也未得到严格实施。
第四，项目关键信息不全面。一是项目关键信息获取难，如涉及到PPP项目投资的财政收入、政府负债、土地收入、人口流动、产业发展、税收、市场监管等，分散在政府各有关部门，PPP项目的实施机构、招商机构往往难以掌握全部信息，投资人和金融机构更难获得这些信息；二是项目信息披露不及时，如政府在提供存量债务、人员处置、定价压力等信息，往往是滞后的，这对整个项目咨询方案的设计造成了较大影响；地方政府信用评级信息缺乏，这导致社会资本在投资决策时，往往是“看不透”，“雾里看花、水中望月”，缺乏必要的投资依据。
第五，专业中介未得到有效利用。部分PPP合同事先没有经过深入推敲和完善，甚至个别合同只有几页纸，给项目运营留下隐患。缺乏PPP的统筹规划、目录管理和选择标准等基础性工作，项目是否实施PPP多以一事一议为主，融资和招商需要成为决定因素。有些PPP项目的运营绩效缺乏明确标准和奖惩手段，不利于推动有关企业持续改善绩效、优胜劣汰。
第六，存量设施实施PPP障碍较多。目前，上海基础设施领域形成了大量存量资产，这其中有不少设施具备PPP可行性，但实际操作中存在三重障碍：一是在观念认识方面，相关部门习惯于由政府平台推进项目建设运营，认为与融资平台合作协调起来相对容易、有利于保障项目安全稳定运营，还有的认为过去有些民营企业建设运营基础设施留下的麻烦至今还未解决，目前项目建设和运营“不差钱”，没有必要再搞存量设施PPP；二是在人员处置方面，存量项目一般冗员较多，如果全部实行人员连同资产打包直接推向市场，有些项目可能难以让社会投资者接受；三是存量项目实施PPP模式，其交易价格确定的依据缺乏。
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