PPP之难在于须贯通融政融商融资。不融政，不解政府之初心，何以融商？不融商，不了解市场经济之基本规律，何以融政？政商且不得相融，何以融资？不得融资之PPP，初心安在？不忘初心，从我做起。一家之言，欢迎评议。
作者：易斌 上海东方环发律师事务所
PPP是政府以民事主体的身份与社会资本合作，为社会提供公共产品与服务。这是两个民事主体进行的商业合作，但这种商业合作有别于其他的商业合作，这种商业合作为社会提供的是公共产品与服务，故不是以追求利益最大化作为合作的目标，其合作的目标是实现公共利益最大化。
新型城镇化源于2014年中共中央、国务院发布《国家新型城镇化规划（2014-2020）》。2016年2月2日，国务院又发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》（国发【2016】8号）。新型城镇化是以人的城镇化为核心，《规划》指出：“以人为本，公平共享。以人的城镇化为核心，合理引导人口流动，有序推进农业转移人口市民化，稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖，不断提高人口素质，促进人的全面发展和社会公平正义，使全体居民共享现代化建设成果。”通俗地说，就是要将农村里的农民在当地转化为城镇居民。
我们国家改革开发已经四十年，农村劳动力进城务工，属于劳动力自然有序地流动，为国家所倡导。而留在农村没有外出务工者，更多的是因为自身条件所限，缺乏基本的市场竞争力。新型城镇化就是要将这一部分农村人口进行城镇化，使其享受城镇居民的基本生活、社会福利条件，从而实现共同富裕。从这里我们可以看出，新型城镇化不是一种单纯的市场行为，是一种含有丰富的政治色彩的经济行为。
《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》指出：“进一步放宽准入条件，健全价格调整机制和政府补贴、监管机制，广泛吸引社会资本参与城市基础设施和市政公用设施建设和运营。根据经营性、准经营性和非经营性项目不同特点，采取更具针对性的政府和社会资本合作模式，加快城市基础设施和公共服务设施建设。”社会资本参与新型城镇化建设，可以实现“加快城市基础设施和公共服务设施建设”，但是并不能将当地的农民转变为城镇居民。将农民转变为居民的条件核心是为农民提供就业岗位。鉴于此，地方政府开出条件，社会资本承接当地新型城镇化区域城市基础设施和公共服务设施的，必须导入产业，解决当地农民就业问题，实现“硬件”“软件”共同发展。
在这种情形下，社会资本要承接地方政府的基础设施和公共服务设施项目，单单具备设计、施工能力尚不足以拿下项目，还必须为项目所在区域导入产业，帮助当地农民就业，实现农民在当地城镇化。在市场需求的引导下，城市运营商应运而生。
城市运营商，可以满足地方政府新型城镇化建设的需求。但是，城市运营商导入产业、运营项目，保障当地农民长期就业的投入，在其承揽的基础设施和公共服务设施建设项目中是不能够收回的，因此，在商业上城市运营商就存在一个结构上的亏损，这将使城市运营商经营难以为继，新型城镇化建设也将昙花一现。另一方面，政府方也期待能对社会资本的新型城镇化建设投入效果进行考核，以促进新型城镇化健康发展。但是城市运营商商业结构上的亏损，也使得政府对城市运营商运营绩效无从考核。
解决之一问题的思路是，由运营商导入产业，实现区域运营，保障当地农民就业。当地农民就业率越高，收入越高，意味着城市运营商导入的项目好，运营能力强，为当地创造的税收也越大。由于运营商的介入及有效运营，当地的税收产生了一个增量，该增量是由城市运营商投入、运营产生的收益。故将该部分税收增量与城市运营商分成，增量越大、城市运营商收益越大。该模式第一符合商业原则，第二可以解决城市运营商商业结构上的亏损，第三可以保障农民长期就业。
这里我们发现，城市运营商与政府之间存在一种收益分成，只不过这种收益不是一般商业上的收益，而是税收增量。我们一以贯之的理念是：只要回报不是固定的，通过收益进行分成的结伴经商方式就是合作。这里的结伴主体为政府与城市运营商，他们之间也形成一种“合作”，主体一方是政府，另一方是社会资本，这是否也是政府与社会资本合作呢？我们说这是一种政府与社会资本合作，但这不是The PPP，是Others PPP。The PPP是不存在政府与社会资本税收增量分成的；新型城镇化项目政府与社会资本一定要进行税收增量分成，否则项目不具有商业性。
有人会提出，税收代表国家主权，税收分成没有法律依据，不受法律保护。此观点正确。新型城镇化项目在操作过程中，将“税收增量分成”表述为“税收增量奖励”可以有效回避“税收不可分”的法律障碍。发改委2019年3月31日发布的《2019新型城镇化建设重点任务》（发改规划【2019】0617号）指出，推动构建互利共赢的税收分享机制和征收协调机制。鼓励社会资本参与都市圈建设与运营。为税收增量分成机制提供了政策依据。
PPP与新型城镇化项目有许多相似之处：双方主体均为政府与社会资本，收益都存在“补缺削峰”，但是他们“补缺削峰”的客体不同。PPP“补缺削峰”的对象是特殊目的公司的收益；新型城镇化“补缺削峰”的对象是税收增量。这一差异，决定了PPP与新型城镇化项目的根本性不同。
PPP的运作主体是特殊目的公司，特殊目的公司的特殊之处在于管理项目数量的单一性和公司收益现金流的单一性。新型城镇化项目是一个项目综合体，通常包含数个子项目，故其现金流来源具有多样性。一个新型城镇化项目可能包含着数个PPP项目；一个PPP项目不可能包含数个新型城镇化项目。
在PPP的实践中，我们常常会遇见新型城镇化PPP项目，抑或是片区开发PPP项目。该等PPP项目更多的是“应景”PPP项目，有些连Others PPP都不是。只不过是在国务院大力推广PPP的热浪中，冠以“PPP”之名，以示响应而已。在操作这类项目，一定要把控好项目的性质。项目的主导者必须坚守“不在乎自己做什么，一定要明白自己在做什么。”才能不断将项目推向前进。
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