● 磋商文件需求不明确导致理解偏差，磋商小组该怎么解决？
● 污水处理厂PPP项目价格分采用“高价优先法”计算，合理吗？
■ 本报记者 周琳娜
案情◇◇◇
日前，某污水处理厂PPP项目采用竞争性磋商方式实施采购，磋商成交结果公布后，因中标人报价远高于项目采购文件中财务分析数据得出的30年可获污水处理费总额而被其他供应商提起了投诉。
投诉人在投诉书中表示，同一份磋商文件，除中标人外，其他投标人报价均接近，其怀疑中标人报价不合理，明显低于成本价。同时，投诉人指出，该项目价格分采用“高价优先法”计算，这一方法需要合理合法的控制依据，否则会出现恶性竞标的现象。
当地财政局接到投诉后就投诉事项展开了调查。经调查发现，关于报价中的项目运营维护资金，磋商文件提供的“污水处理费1.22元/m3（含税），日常运营期间的基准水量为33600t/日，运营期间水费调价由成交双方磋商确定”这一需求不明确，导致供应商在测算时考虑因素范围有所不同，造成投诉人与中标供应商报价差异较大的现象发生。而对此问题，磋商小组并没有在磋商过程中去解决。因此，财政局认为该项目磋商过程并未按照法定程序进行，本次政府采购中标、成交结果无效，责令项目采购人重新开展采购活动。
此外，针对投诉人对“高价优先法”提出的投诉，财政局认为这一事项属于对磋商文件的质疑，彼时，质疑时效已过，属无效投诉事项不予受理。
分析◇◇◇
该案例有两个值得探讨的问题：第一，对于因磋商文件需求不明确导致的理解偏差，从程序上看，磋商小组应如何解决？第二，该项目采用“高价优先法”计算价格分，合理吗？是否会导致恶性竞标的现象发生？
需求明确后投标人再报价
众所周知，作为财政部创新性设立的新的采购方式，竞争性磋商的核心内容是“先明确采购需求、后竞争报价”的两阶段采购模式，而磋商过程，即是一个需求特征和目标不断完善的过程。
《政府采购竞争性磋商采购方式管理暂行办法》（以下简称《管理办法》）第二十条提到，“在磋商过程中，磋商小组可以根据磋商文件和磋商情况实质性变动采购需求中的技术、服务要求内容以及合同草案条款，但不得变动磋商文件中的其他内容。”同时《管理办法》第九条指出，磋商文件应包括磋商过程中可能实质性变动的内容等。依据这两条规定，某政府采购专业律师表示，一般来说，磋商文件应当列明哪些内容可以磋商，而本案涉及项目的磋商文件并没有详细列明，这一漏洞也许是导致该项目在磋商阶段，没有解决投标人有关报价需求产生理解偏差问题的根源。“然而，就这个污水处理厂PPP项目而言，是可以通过磋商过程，统一认识并提炼出一个统一的技术和服务标准的”，某业内人士说。
那么，通过磋商明确需求后接下来该怎么办？上述律师告诉记者，《管理办法》第二十一条给出了答案：磋商文件能够详细列明采购标的的技术、服务要求的，磋商结束后，磋商小组应当要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价。而本案中，磋商结束后，磋商小组并没有要求所有实质性响应的供应商在规定时间内提交最后报价，这就意味着该项目磋商过程未按法定程序进行，可能影响成交结果。因此，根据《政府采购供应商投诉处理办法》第十九条“财政部门经审查，认定采购文件、采购过程影响或者可能影响中标、成交结果的，或者中标、成交结果的产生过程存在违法行为的，按下列情况分别处理：（一）政府采购合同尚未签订的，分别根据不同情况决定全部或者部分采购行为违法，责令重新开展采购活动……”，财政局作出了责令采购人重新开展采购活动的处理决定。
为什么会产生理解偏差
报价，顾名思义是卖方通过考虑成本、利润等因素给出的可行性价格，为什么在本污水处理厂PPP项目中，投标人会对此产生理解偏差？这一偏差的具体内容和根源是什么？
记者从磋商文件中获悉，该项目报价点为“项目资本金+运营维护资金”。项目投诉处理决议书称：由于需求表述不明确，致使供应商在测算30年项目运营维护资金时考虑因素范围有所不同。由此可见，投标人的报价差异主要体现在运营维护资金部分。
为什么在运营维护资金的理解上会出现偏差？弄清这一问题之前不妨先了解一下PPP项目的回报机制。
据了解，PPP项目回报机制，即项目收入来源方式主要包括政府付费、使用者付费和可行性缺口补助等。其中政府付费是指政府直接付费购买公共产品和服务；使用者付费是指由最终消费用户直接付费购买公共产品和服务。而该污水处理厂PPP项目的运营维护资金从何而来，可以是政府通过向项目公司购买服务而支付的，也可以是由最终使用者支付的。
海南菲迪克招标咨询有限公司总经理彭时明表示，如果由政府付费，采用“高价优先法”这一拍卖成交原则来评判，无疑会导致政府托底的责任和经营回报的压力变大，增加政府的债务风险，也可能突破国家对PPP项目财政承受的上限。
上海百通项目管理咨询有限公司张志军表示，一方面，该项目磋商文件明确，资金来源是社会资本，项目公司全部由社会资本方出资负责组建；另一方面，如果运营维护资金是通过政府购买服务获得，报价理应在不低于成本价的基础上越低越好，对于本项目，评分时应该采用“价低者得”的标准去评判才对，但该项目的评分标准却并非如此。因此，可以倒推该项目运营维护资金不是由政府出钱“买”。“当然，磋商文件中这一不明确表述，应该在磋商过程中加以明确”，张志军说。
高价优先法：
PPP项目不能一概而论
那么，“高价优先法”合理吗？虽然本案中，对于投诉人提到的“高价优先”评分标准会出现恶性竞标现象，财政局以“已过质疑时效，属无效投诉事项”驳回了，但“高价优先”四个字难免不引人注意。
记者从该污水处理厂PPP项目磋商文件中看到，项目采用综合评分法对提交最后报价的投资人的响应文件和最后报价进行综合评分。评审标准分为两部分：技术评分和价格评分，其中价格评分占比30%。在价格评分部分，磋商文件规定，价格分采用高价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最高的投资人的价格为磋商基准价，其价格分为满分。而《管理办法》第二十四条规定，“综合评分法中的价格分统一采用低价优先法计算，即满足磋商文件要求且最后报价最低的供应商的价格为磋商基准价，其价格分为满分。”
乍一看，项目磋商文件中的规定似乎与《管理办法》存在冲突，对于这一冲突，彭时明表示：“PPP项目不能机械照搬招投标的价格评审套路，因为二者不是一个体系。”张志军对此观点表示赞同。张志军向记者介绍，PPP项目运作方式分为BOT、TOT等多种，而价格分应采用高价优先法还是低价优先法，视项目具体内容而定。
记者从该项目磋商文件了解到，该污水处理厂PPP项目的性质为存量项目。政府出售项目经营权，直接获取相关收益。项目收益则全部归社会资本方所有。“从这一系列信息可以看出，该项目属于存量资产和经营权转让的TOT项目，”张志军说，“它不同于我们平常接触的政府采购项目，政府作为出让方或转让方，某种程度上，自然希望把存量资产或特许经营权卖得越高越好。所以，采取价高者得的方式是合理的。”
至于“高价优先法”到底会不会如投诉人所说，导致恶性竞标现象发生，彭时明认为的确会，“投标人为了得到某个项目，即使最终回报达不到他所给出的报价，也要拼命往上报，恶意报价现象自然就发生了，这会给项目后期履约带来一定风险。”而如何防范这一风险，投诉人称：需要合理合法的控制。对此，张志军表示，在社会诚信体系尚待完善的当下，可以酌情设立报价的最高上限，同时应加强后期的履约监管。
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