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地下综合管廊：入廊费收不上来，看不清钱途
为了改变城市里一下雨就“看海”、城市道路三天两头“开膛破肚”的模式，地下综合管廊成了各地争相建设的香饽饽。
《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者发现，仅今年以来，就有肇庆、柳州等多地开工了综合管廊项目，一些城市已启动相关建设工作，一些城市则公布了综合管廊建设规划。如今这项“埋在地下的百年工程”俨然成为“稳增长”的“利器”。以每年建设8000公里和每公里造价1.2亿元估算，综合管廊每年可带动1万亿元投资。
不过，和建设的热忱相比，已经建成的管廊却面临着有廊不入成摆设、入廊收费困难等尴尬。
“发改委和住建部没有确定国家层面的收费标准，让地方政府和人大确定各地标准，这就导致落地困难。比如说电信、移动，这都是央企，在原来管线正常运行的情况下，既没有法律的强制要求，又没有强力部门推动，凭什么让他们花钱入廊？恐怕最后还是得中央财政补贴。”中国建设会计学会秘书长王春龙告诉《华夏时报（公众号：chinatimes）》记者。
目前很多城市盯着综合管廊投资这块“肥肉”，铆足了劲向中央财政申请补贴支持，但对运营收费制度设计考虑不足，有“先建了再考虑运营”的心态，这或将带来一系列问题。
一、收费机制缺位
2015年12月，国家发改委、住建部印发《关于城市地下综合管廊实行有偿使用制度的指导意见》，意见明确，城市地下综合管廊各入廊管线单位应向管廊建设运营单位支付管廊有偿使用费用。不过，国家层面的标准缺失，让地方在确定入廊费标准时犯了难。
“现在主要难点在于，地下管廊标准及入廊收费标准该如何确定。”湖北省襄阳市建设投资经营有限公司董事长陈敬东表示。
5月12日，住建部、财政部组织的绩效评价小组到达湖北省十堰市，对十堰的地下综合管廊建设项目进行实地考察，考察内容包括地下管廊工程计划开工量与实际工程量、PPP模式、入廊收费标准、管廊运营维护费用制度等试点城市地下综合管廊项目进度情况。
不过，调研组发现，每公里造价近1.2亿的地下综合管廊，尚没有城市解决了成本回收的问题。很多城市尚停留在忙于考虑如何规划、如何建设，至于综合管廊建成后的运营收费问题，仍没有明确政策。
“怎样合理确定各类管线的入廊费用及管廊维护费用，争取央企性质管线权属单位对地方综合管廊建设的政策支持，制定促进管线权属单位积极入廊的配套政策规定，这是目前亟待解决的几大问题。”业内人士指出。
事实上，目前的矛盾点集中于管廊建设的运营收费机制尚未建立。
从全国目前情况看，前几年进行综合管廊建设的城市，大都是由政府财政兜底，缺少明确的收费政策。“先建成了，后续运营问题再说。”一位不具姓名的城市综合管廊建设人士坦言，这或许是目前大多数管廊建设城市的普遍心态。
不过，建设好了并不代表问题可以迎刃而解。
“是管廊运营方向入廊企业收费，企业再向用户收费，还是管廊运营方直接向用户收费？入廊企业是否愿意让出这一部分权力？如何确保费用能收上来？目前从体制上这些问题都还没有理顺。”上述不具名人士表示。
“综合管廊运营维护成本很高，因为这是一个长期工程，一旦建成，使用年限很长，所以在建成后需要有30-70年的管线预留空间，因此投用后较长一段时间内入廊率较低，收取的维护费无法满足综合管廊的运营维护要求。”王春龙表示。
据了解，运行管廊收费模式比较早的广州大学城综合管廊项目，向管线单位收取入廊费和日常维护费。其中，管线入廊费参照各管线直埋成本的原则确定，对进驻综合管廊的管线单位一次性收取入廊费，按实际铺设长度计收；管廊日常维护费根据各类管线设计截面空间比例进行分摊。其每年收取的日常维护费用约200万元。其中，约100万元用于人工费用，100万元用于综合管廊的水电费、维护费，基本可实现运营管理收支平衡。但随着设备的老化和人工成本的增加，日常维护费用明显不足。此外，收费够维持目前的一般运营，至于3亿—4亿元的建设成本的收回则遥遥无期。
所以，尽管建设任务重，但收费机制这一综合管廊建设运营中的关键环节问题不解决，恐怕麻烦会在后续陆续爆发。
二、地方博弈
收费艰难，地方政府也是有口难言。
“因为没有政策或相关法律，全靠地方政府制定收费措施，就会存在缺乏标准和强制力的问题。”王春龙表示。
尽管中央层面已经提出要求，城市地下综合管廊实行有偿使用制度，但入廊收费问题的解决方案各地还没有成功先例。在具体操作执行中，建设和运营费用如何分摊，如何设计管廊收费的责、权、利，困扰着很多城市。
按照地下综合管廊的工程要求，需要在城市地下建造一个隧道空间，将电力、通讯、燃气、供热、给排水等各种工程管线集于一体。住建部相关负责人介绍，城市地下管线种类繁多，包括8大类20余种管线，涉及多个职能和权属部门，城市的地下管线基本是由各建设单位各自为阵，多头管理，相关权属单位复杂，缺乏统一的协调机构，无论是建设还是管理都比较混乱，而地下综合管廊如何将这些具备垄断性质的单位收归到一起是一个难题。
地方企业不愿意缴入廊费，地方政府还可以协调，但是央企不愿意缴，其中的利益博弈就成了难题。
“没有法律约束，地方政府和央企博弈非常困难。一个最简单的理由是，我花费巨额投资建成的管网还能用，为什么要再花费巨资在你的管廊里重新铺设管网？不仅重新铺设的资金要我出，还要我出入廊费和管理费，那我为什么不用现在的？”王春龙表示。
不仅如此，地方政府对于管廊的管理也是一头雾水。据了解，为方便管理，中国首条现代化地下管廊的上海张杨路共同沟，上海浦东新区政府曾专门成立了一个共同沟管理所，挂靠在道路管理部门下面。后来，这个部门先后被划到环保、市政、建设交通委，再后来建设交通委分家，以致目前说不清究竟归谁管，如此又带来了后期维管资金如何划拨的问题。
目前，这条地下管廊入廊者寥寥，一些单位不愿意缴费入廊，宁可绕过管廊，在其周边道路铺设管线。
此外，入廊难还有一定的现实因素，就是目前国内的地下综合管廊大部分都没有联网成片，对于企业来说意义不大，缺少入廊的动力。
“地下综合管廊投入巨大，政府无法一直补贴。缺少标准，地方政府就需要更多试错空间，这很不合理。如果不探索出合理可行的模式，最后可能演变成财政收拾烂摊子，这是大家都不愿意看到的。”王春龙表示。
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