本篇列举和讨论PPP发展中遇到的困境，我们试图抛开政策和制度体系、营商和诚信环境、交易和合同架构设计等次要因素，分析其根源症结所在，寻求突破瓶颈之路。
一、监管部门：进退维谷的控债投资基于PPP的风险配置和节流节支意义，监管部门的初衷是化解或者至少是隔离债务，同时保持投资增势不减。但是，在采取目前使用者付费、政府付费、可行性缺口补助的分类管理测算方式过程中遇到的技术困难，影响了上述目标的实现。
PPP的回报机制三类划分法与原有19号文[1]的政府债务三类划分法，无法在技术上形成一一对应。
具体来说，除了占比极少的使用者付费项目能够与部分“有收益的公益性项目”形成对应关系之外，政府付费和可行性缺口补助类项目中，均存在着既有一部分“有收益的公益性项目”，又有一部分“无收益的公益性项目”的情况。
另外，由于在现实中建设成本与运营维护费的测算边界并不是很清晰，测算预估值也很难精准，导致对项目建设成本投资的财政净支出责任的测算比较模糊，可行性缺口补助项目中“有无收益”的比例也难以精确计算。
寄予在PPP之上的开源节流期望，由于缺少有效的技术工具以进行度量和测算；再加上现实中相当部分PPP项目的支出责任是相对刚性的，多种因素在客观上导致了难以阻止消费性项目内容的泛滥。
无奈之下，监管部门只好采取了“支出责任不得超出财承10%红线”的总量控制策略，无意中显露了PPP发展和监管的艰难。
由于PPP项目规模大、周期长，而且90%以上属于使用政府投资资金的项目，因此适用较为严格的审批程序，客观上形成的PPP项目审批漫长，成为了参与各方颇为头痛的问题之一。按照2018年业内一般的观点，较为顺利的PPP项目，大约可在10-12个月内完成审批。
在一年左右的时间里，项目时机、监管政策、政府决策、财力状况、银根松紧，甚至项目主体决策人本人往往都会发生变化。
审批周期较长，客观上也造成PPP项目本身应对地方经济发展所需的应急性能不佳。
PPP项目行业分布的细类大多数比较高大上，这些阳春白雪的顶级武功到了基层民间，就经常遭遇水土不服，坊间笑谈为“武功再高，不如菜刀”，比如高速公路、兴修水利、环境园林等等，我们多次走访考察地方政府时，地方也很无奈，按行业类型划分的PPP中，其中大多数类别与市县级地方政府所需的城镇化建设需求并不匹配，这也已成为PPP项目落地规模受限的主要原因之一。
由于很多PPP项目并不具备启动条件，在合作年限、熨平支出、压缩财承、风险配置、回报可行、融资可行、合规审核、满足本地经济社会发展需求等多方面的要求下，而设计的PPP项目实施方案，技术难度已达到了相当复杂的程度。日常所见的PPP项目，能够满足上述全部要求的实施方案少之又少。
专注于风险分配机制、移交安排机制的方案设计，则更像是一整套针对防范外星人来袭进攻的战略方案：敌人是谁？敌人在哪？敌人用什么武器、在什么时间攻击我们？
——相关的技战术，更多地需要求助于刘慈欣的科幻小说《三体》中的内容。
——PPP项目所需的建设制造技术、运维管理水平、资金筹集能力、沟通协调能力等多方面的不成熟，只能带来弱不禁风的风险控制能力。
四、爱好者们：理解困难的文件规范PPP开启了有史以来政府与民间的最大规模合作，累计进单入库项目投资额约达2018年GDP的1/5，除了金融机构和社会资本，还吸引了最广泛的爱好者群体，共同参与猜测政策法规文件句义。
然而，由于对现有公司法、合同法、预算法、采购法、特许经营办法的理解困难，尤其是在尚不深刻理解部委分工的情况下，摆在爱好者们面前的大约一百来个PPP文件成为了语言鸿沟，什么是地方政府融资平台公司？它能否担任社会资本方？保底量承诺算不算地方政府兜底承诺？如何限制社会资本方股份转让？投资人借款入股算不算债务性资本金？怎样判断入股资金是不是借的？什么是将项目运营责任返包给第三方承担？——纠结着爱好者们的困扰太多了。
刚刚接触政府投资的读者，可能对政府投资的法规体系尚不熟悉，在这里需要再次重申的是，文件与法律的差异是，文件更侧重方向性，因此对于合规与违规的边界表述，不如法律表述得清晰。
但是，这并不意味着所有的文件效力都小于法律，文件的主要规范对象是各级政府，对于地方政府具有强有力的约束力，而各级地方政府是社会资本投资人的交易对象。因此，即使文件规定超出法律范围，仍将具有强大的约束力，因此，理解文件意图，与理解文件字面意思同等重要。文件理解，欢迎参阅本公号文章《PPP/特许经营 & 保底量/固定回报大论战：监管技术怎么了？》。
同时我们希望再次重申：在PPP立法方面，不应该寄予太多的希望。
目前的情形是，除了对PPP的译文没有异议之外，包括年限规模、内容范围、运营与否、债务判断、权益比例、部门分工等在内的，几乎所有的环节都成为了PPP理论界的争论战场。
为了便于理解而急于出台法律，其间的过程中，无论是搁置抑或压制争议，都会带来对经济发展、债务管控甚至社会公平的不良影响，反而不利于PPP的健康发展。
PPP是将原由政府承担的提供公共产品与服务的部分职能，以市场化方式交由在风控或管理方面更适宜的社会资本提供，其实质是社会分工的进一步合理化。但是，这种分工合理化的核心困难通常是，因项目规模庞大而导致合作细则非常繁冗和复杂，更可怕的是，即使如此，仍难以应对漫长合作周期中主客观情况可能发生变化的风险。
能够消弭这种风险的力量，来源于PPP项目的利润实现能力，包括风险在内的成本控制能力。因此，除了完善的法治环境、审批制度等客观要求外，具有足够管理能力、技术水平、资金实力的社会资本方就成为抵消风险的唯一期望。遗憾的是，这远不是喝几杯PPP培训课上的白开水所能实现的。
PPP模式具有提质增效、拉动投资的功能，但PPP模式没有显著的扭亏为盈效果，原本微利或者亏损的旅游、文体、养老、农业、教育产业，并未因为实施了PPP模式就变为高利润行业。在转而求助政府付费补助的时候，又受到了财承红线的压制后，如何抑制10-30年的项目运营期风险，就必然成为了投资方的最大痛点。
比起2014年之后的PPP推广阶段，2014年之前30年试点阶段的PPP项目，总体上显得更成功些，合理的解释是社会资本综合能力进而能够实现的项目利润水平，总体上大于项目风险状况。
社会资本方的综合能力，和具备综合能力社会资本方的数量，则主要依赖于社会生产力总体水平，进而社会经济总体水平的逐步提升发展，或者计量化地表示为，GDP的水平。
截至2016年，中国GDP约占世界其他国家的1/6强；1985—2011年全球基础设施PPP名义价值约为5万亿元人民币(按汇率6.35计)，而在我国，截至2018年末，储备清单项目与管理库项目合计投资额为17.8万亿元。粗略计算的每单位GDP所支持的PPP进单入库项目规模，中国是世界上以发达国家为主的其他国家的20倍。或者简单地说，在同样GDP水平上，我国的PPP进单入库规模是其他国家的20倍。然而，现有经济水平、法治环境、技术水平、资本实力，或者金融市场成熟程度，都远未比西方发达国家更加适合于以PPP的形式来操作。
在使用者付费PPP项目被挖掘殆尽后，在剩余90%的政府付费占比或多或少的PPP项目中，显然大量存在着不符合客观实施条件的情形，——从发展进程所达到的技术水平和资金规模的角度来分析，必须以PPP模式来加以实施的市政公用事业和交通运输业，才能实现“物有所值”的项目规模，远没有那么大，其他微利或无利行业则更是如此。
GDP水平尚未达到，是目前PPP项目遭遇困境、融资遇阻、规模受限的根本原因。
七、寻求突破：创造GDP是必由之路版权声明：本文著作权归新NewPPP平台所有，新NEWPPP平台小编欢迎大家分享本文，您的收藏是对我们的信任，newPPP谢谢大家支持！