说实话不能什么都依赖PPP

根据国家发展改革委发布的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（以下简称《指导意见》），准经营性项目是指“经营收费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的项目”，“可通过政府授予特许经营权附加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设—运营—移交（BOT）、建设—拥有—运营（BOO）等模式推进”。具体而言，其具有以下几个特点：其一，与公益性项目相比，其具有比较明确的受益对象，具备收费条件，因而具有一定经济效益；其二，与经营性项目相比，由于项目具有较强的社会效应（正外部性），项目建设和运营直接关系公众的切身利益，因此收费机制往往由政府制定，项目自身收益不太好，项目自身运营效益不足以完全覆盖投资成本，需要政府适当进行补贴。

国家体育场即鸟巢项目，是国内体育场馆领域首个PPP项目，在引入PPP模式进行投融资并完成项目建设后，在赛后运营阶段出现系列问题，最后通过重新签署协议，政府方接手项目运营。

分析这个项目，首先，国家体育馆项目合作中多环节均出现政府变更合同条款的状况，包括重大建筑设计变更、商业配套大幅减少等，大幅增加成本的同时加大投资回报的不确定性；其次，国家体育馆项目中，北京市政府引入的社会资本方为联合体，资金雄厚，融资实力较强，但其主要股东均从未运营过体育场，运营经验匮乏；而最重要的是，国家体育馆项目一定程度上代表国家形象，且具有较强的公益性，因此在运营阶段，公众对公益性和免费的呼声渐高，地方政府面临的舆论压力较大，社会资本按原计划经营很难持续下去，地方政府不得不收回经营权，最终导致该项目的PPP运作模式以失败告终。

根据《指导意见》定义，城市基础设施经营性项目是指“有明确收费基础，并且经营收费能够完全覆盖投资成本的项目”，政府可通过政府授予特许经营权的方式，采取“建设-运营-移交（BOT）”和“建设-拥有-运营-移交（BOOT）”等模式推进。

对社会资本方而言，尽管经营性PPP项目具有较强的市场化运作特征，但其依赖市场化运作实现投资回报的前提往往是政府政策支持，包括特许经营期限、收费机制、项目唯一性等，社会资本方需在合同订立中做出约定，并就违约补偿与政府方达成共识，以保障项目盈利。

杭州湾大桥项目中，项目运营初期，投资回报率较高（2009年营业毛利率为63.93%）。但运营5年后，杭甬客运专线和杭州湾第二通道（嘉绍跨江大桥，相隔仅50公里左右）分别于2013年7月1日和2013年7月19日建成通车，对杭州湾大桥形成较强分流，致使通行费收入下降，投资回报率下降（2013年营业毛利率降为50.44%），并最终引致部分社会资本退出，并由政府方授权机构宁波交投回购其股权。

在该案例中，项目主要风险为项目唯一性风险，即政府或其他投资人新建或改建其他类似项目，导致对该项目形成实质性商业竞争而产生的风险。由于在合同订立环节，社会资本方未就项目唯一性及违约补偿与政府方达成一致，最终导致PPP模式难以为继。

根据《指导意见》定义，公益性项目是指“缺乏使用者付费基础、主要依靠政府付费回收投资成本的项目”，“可通过政府购买服务，采用建设—拥有—运营（BOO）、委托运营等市场化模式推进”。公益性项目具有公益性、非竞争性和非排他性的特点，其特点表明公益性项目的正外部性较强，资产在使用过程中无收费基础，由此，此类项目若采用PPP方式，对政府财政资金依赖很高，“政府购买服务”方式比较合适。

由于对公益性项目，政府付费是社会资本方取得投资回报的唯一途径，因此，其实施PPP成败的关键，就在于合同订立中，双方应明确约定政府购买的资金来源、偿付机制及违约处罚机制，以保证社会资本方实现合理投资回报。像苏州市南环快速路西延线BT项目，合同中明确约定了“项目回购款纳入区人大财政预算”，有效保障了政府回购资金来源。反观一些类似项目，由于社会资本方在与政府的谈判中处于弱势地位，回购合同不尽完善，后期项目方遭遇市场因素导致的政府方回购意愿及能力下降，回购款落实大幅低于预期。

此外，还值得注意的是，在公益性项目中，社会资本方参与项目的根本目的在于获取投资收益，而在质量、工期、成本控制、后期运营等方面仍需依靠强有力的政府监管。

从上述案例中，总结实施PPP项目中的一些经验和教训：

从政府方角度来看，在目前逐步剥离融资平台政府融资职能的过程中，政府不宜过度依赖PPP模式，政府在筛选和发起项目时应综合评估PPP项目的适用性、合规性、市场收益、政府自身财政的承受力，来选择开展PPP项目。

从社会资本角度来看，PPP项目的选择应具有长期稳定的投资回报率。

从不同类型项目选择的特殊性来看，准经营性项目PPP模式选择的项目要能够体现对项目的盈利和补偿机制达成的共识；经营性项目PPP模式选择的项目的基础资产应具有较强的收费机制，与资本市场和实体经济投资市场相比，可形成长期稳定的投资回报；公益性项目PPP模式选择的项目要准确评估当期和预测未来政府的财政实力，避免因财政实力较弱而引起拖欠款问题。

应充分理解PPP模式内涵，即强调市场机制的作用，又要强调政府与社会资本各尽所能，促进资源优化配置。

从地方政府角度来看，需公平择优选择具有较强专业能力和融资实力的社会资本作为合作伙伴，降低地方政府的财政负担，解决地方政府专业能力差的缺点。

从社会资本角度来看，需要选择契约履约意愿（具有较强的契约精神）和能力较强（财政实力较强）的地方政府合作。

PPP合同是保障项目成功运营的核心要件。

从地方政府角度来看，订立的合同要在风险分担和利益分配方面兼顾公平与效率，要详尽责任分担、收益分享、风险分摊、项目监督等多方面的内容。

从社会资本角度来看，合同订立要预留调整和变更空间，根据市场环境和项目的变更设定动态调节机制，保证社会资本的收益率。

从不同类型项目合同订立的特殊性来看，准经营性项目合同的订立要充分详尽市场因素变化所导致的社会资本收益率降低的弥补机制，保证社会资本的回报率；经营性项目的合同订立要避免政府对市场干预导致投资回报率的下降，政府应弥补对政府干预过程中所导致的正常收益的损失。公益性项目的合同订立中双方应明确落实付费来源，对政府购买机制做出详尽约定，并制定违约处罚机制，保障政府方履约。

政府方和社会资本方均应遵循契约精神。

从地方政府角度来看，地方政府应充分履行项目监督职能，确保社会资本履行合同条款，遵循契约精神，保证社会资本在履行项目出资、建设、工程质量、工程进度和运营管理等方面的承诺，同时在项目运行过程中要避免因缺乏监督导致的资产过度使用，致使在特许经营期期满后转交的资产无法继续进行使用。

10月15日，点睛《金砖营：PPP/BOT项目合同条款与谈判实战》成都站正式开课，本次课程点睛使出洪荒之力，大咖教授、干货课程、贴心教务，期待您的报名。

◆网络开课：2016年9月30日

◆面授时间：2016年10月15、16日

◆ 面授地点：成都市

一、PPP项目合同的特点

二、PPP与特许经营的联系与区别

三、PPP与BOT、BT的区别

四、其他与项目有关的合同等

一、政府与社会资本（投资方）

二、融资机构和保险公司

三、工程承包企业

四、运营商

五、供应商和服务购买方

六、律师和其他中介组织在PPP/BOT项目合同的服务

一、PPP项目的流程和阶段

二、PPP项目资格预审的要点

三、PPP项目的招投标的关键环节

四、不经过招投标的谈判程序

五、项目合同的谈判要点

六、项目合同的签约与履行

一、我国PPP法律规范体系的建构历程

二、PPP合同的法律体系及PPP项目合同的性质

三、我国的PPP立法与特许经营立法的关系

四、PPP立法与现行法律的矛盾

五、PPP法律与争议的解决

一、公共道路，以高速公路项目为例

二、公共设施，以污水项目为例

三、公共服务类，以养老项目为例

一、合同首部条款的起草

二、主要或必备条款

三、其他条款

一、介绍案例的主要内容和要点

二、学员分组讨论

三、教师总结、点评