中国片区开发PPP发展研究——金额、结算和路径
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新七公金融汇 发表于:2019-11-04 16:16:23 浏览:385次
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中国片区开发PPP发展研究——金额、结算和路径
(一)合同金额及其调整
01合同金额的确定
绝大多数的片区开发项目，采取了“成本+合理利润”的方式，这也是大多数管理库PPP项目考虑的重要因素，体现出了参与各方尊重现实，从投资者角度出发，充分考虑合理投资回报，“保证社会资本获得合理收益(42号文语)”的相关要求。
02招商奖励的设置 在24个管理库内片区开发项目当中，至少有13个项目总投资2345亿元的片区开发PPP项目，个数和投资规模占比分别为54.2%和68.0%，采取了较大额度及比率的招商引资奖励安排，根据新增投资(或其他招商引资和产业发展指标)给予一定比例的奖励。应该理解，这是一种社会资本收入来源“蓄水池”的设计，这种结构，在项目单位/社会资本投资人的基础设施建设投资的一定比例金额得到支付保证的基础上，可以促使在促进产业发展的方向上，尽最大可能性挖掘支付潜力。
03资金占用的补偿
在24个管理库内片区开发项目当中，至少有13个项目总投资2483亿元的片区开发PPP项目，个数和投资规模占比分别为54.2%和72.0%，对于延期支付期间的资金占用费进行了约定，对于完成建设开发、金额业已确认、应当予以支付但在当期财政收入不足以支付的部分款项，给予一定时间成本的补偿，补偿金额费率的计算，通常是针对人民银行公布相类似期限贷款利率的一定比例上浮而计算得出。这是一种对于财政收入时间性失衡风险的抗风险调节安排。在结算期提前付款则享受减免优惠，而在当期收入不足需延期支付时，则支付一定的延期付款的资金占用费用。
04最大支付的原则
至少有总投资额1978亿元的13个片区开发项目，个数和投资规模占比分别为54.2%和57.3%，采取了“过期不补”的约定，或称为“最大支付能力原则”的一部分内容。即当年不足以支付的，可以延后支付；在政府有能力提前支付的，可以提前支付，并据此调整后续支付金额；而合作期限届满，如政府方将合作协议约定的合作区域内产生的地方留成收入中应纳入财政预算支出管理的资金，实际及时足额支付社会资本方后，仍不足以支付协议约定的服务费用的，社会资本方/项目单位放弃该部分费用，即政府方该部分支付责任自动免除，协议终止。这也是一种类似财政支出责任“天花板”的设计，可以保护财政不新增债务负担，对社会资本在规定时间内，提高建设开发和运营管理水平、促进招商引资和产业发展，以利于尽快实现财政收入增长的努力，也是一种激励机制。
PPP项目管理库中的片区开发项目所采取的金额确定、招商奖励、资金占用、最大支付原则等管理技术，可以为片区特许开发模式所借鉴。
(二) 结算支付程序安排 结算支付环节相关条款是指结算和支付的时间节点安排等等。绝大多数片区开发项目的协议约定，完工后的合理期限内，应进行结算；财政实现收入后(含合理期限内)应予以支付。可能是由于经济发展和大项目引进的时间不平衡性，部分项目对于产业发展的考核期并非针对子项目进行考核，而是进行定期考核，并将考核阶段拉长到3-5年，缓释了绩效考核效果，显示出社会资本的招商引资及应对风险能力还有待提高。
(三) 征拆款项路径安排 在征拆款项的支付路径上，我们接触到两种情形。一种是由地方政府垫付，PPP项目启动实施后，由社会资本/项目单位偿还给地方政府，在项目启动实施后，亦不排除可能会有“地方政府垫资实施征拆，社会资本/项目单位偿付款项”的实际情况的发生，但在上述情形中，大多会对金额做出一定的上限规定，对超出金额的处理，做出一定的约定。另一种是约定在PPP项目启动实施后，双方设立共管账户，地方政府使用账户资金实施征拆，社会资本/项目单位能够掌握资金动向和进度等等。上述支付路径安排，均属于合规方式，都有一个共同点，即社会资本/项目单位支付的征拆款项是单向不可逆的，属于一种建设开发投资行为，其投资回报的取得，取决于未来绩效考核的综合结果，而不具有必然必须偿还的责任义务关系。上述支付路径安排，响应了财综[2018]8号文《关于印发<土地储备资金财务管理办法>的通知》和财预[2019]89号《关于印发<土地储备项目预算管理办法(试行)>的通知》中有关土地储备资金必须来源于财政资金，而不可以采取举借银行贷款等方式筹措土地储备资金的相关规定。
值得注意的是，PPP领域中，并没有超出土地管理法规限制的特权；不能因为是PPP项目，就可以违法土地管理的文件法规。相反的，在PPP领域中适用的土地管理的法规和合规方式，可以反证出，其在其他领域中也可以合规施行，这一点对于片区特许开发的技术创新尤为重要。
这里补充一点需加注意之处，财金10号文禁止以政府性基金收入作为PPP项目运营补贴的支出安排，但是并没有做反向的禁止，就是并没有禁止社会资本对PPP项目中政府性基金类型的支出做出安排，换言之，PPP项目中仍可含有征拆内容。
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