砖济研究|文献解读:《PPP中的交易风险与治理机制——双案例对比研究》

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摘  要

文 | 姚果果 砖济咨询深圳总部 

原文信息：

Wei Xiong, Bin Chen, Huanming Wang & Dajian Zhu(2019): Transaction Hazards and Governance Mechanisms in Public-Private Partnerships: A ComparativeStudy of Two Cases, Public Performance & Management Review, DOI:10.1080/15309576.2019.1574592

原文链接: 

https://doi.org/10.1080/15309576.2019.1574592

一、PPP面临的交易风险

所有的PPP项目都面临以下四种交易风险：

（1）不确定性，是指环境中充满了不确定因素，因此难以预测PPP的结果。在实务中，伴随着巨大沉没成本的PPP项目主要面临着两个的不确定性来源：成本超支和需求高估。

（2）资产专用性，是衡量某项资产用于特定用途后被锁定难以再作他用的程度，而PPP项目即是具有高度专用性的资产，因为一旦公共基础设施建成，它们只能用于提高公共福利。随着PPP规模的增大，PPP资产专用性也越高。

（3）信息不对称，公共部门与私人部门之间信息不对称导致公共部门在采购阶段难以选择出最优合作方，并且在实施阶段也难以监督其绩效。

（4）契约不完整，由于PPP项目的时间跨度很长，合同中没有办法明确所有的或有事项，从而导致未来合同的某一方在某些或有事项上可能具有更高的议价能力。契约不完整在长期合同中非常普遍。

二、 PPP的治理机制框架

与上述交易风险相关的理论多达四种——交易成本理论、委托代理理论、契约不完整理论、关系契约理论。但是现有的研究多从某一种特定理论出发，无法涵盖所有可能的交易风险，因此本文通过文献梳理，建立了PPP治理机制的框架来同时解决这四种交易风险，如下表所示。

表1  PPP的治理机制框架

三、案例研究设计

（1）案例选择

作者选择了两个完全不同结果的PPP项目作为对比案例：

广西来宾B电厂项目：1995年，中国政府开展了一系列吸引外资的项目，来宾B电厂是第一个经国家批准的BOT项目。通过竞争性招标，由法国电力和通用电气阿尔斯通组成的联合体以最低的电价报价赢得了特许权，电价结构包括最低净电力输出的固定电价和附加输出的灵活电价。项目公司与广西电力工业局签署了购电协议，并由广西省政府提供担保。

印度大博电厂项目：印度大博电厂（下称DPC）由安然公司，通用电气公司和贝蒂克公司组成。该项目是通过BOT方法交付的：DPC负责发电厂的设计，融资和建设，印度当局授予了运营和维护该项目的特许权，并承诺购买至少90％的电力输出。1993年12月8日，DPC与印度当地政府签署了购电协议。

这两个项目在事前有着高度的相似性，它们都是通过BOT方式交付，都是外国投资，两个电厂都是燃煤发电，两个国家都是典型的亚洲文化（更多依赖关系而非合同），因此它们面临的交易风险基本相同。但是由于两者在交易风险的治理机制上有所差异，导致它们的最终结果也截然不同。广西来宾B电厂项目于2015年成功移交，而印度大博电厂项目于2001年提前终止，并直接导致其股东安然公司破产。

（2）数据来源和评价方法

本文采用了定性与定量结合的评价方法，要求受访者对案例中的治理机制进行评分，并对受访者进行半结构化访谈以为其评分提供支撑，并且通过参考正式公文来检查受访者的理由。计分系统是李克特式量表：1=非常差；2=不好；3=勉强；4=好；5=很好。受访者是深入参加过两个项目的公司高管以及地方官员。

四、案例研究结果

通过比较两个案例中的治理机制和结果，本文分析了治理机制如何分别发挥作用来解决交易风险并确定项目的成败。两个案例的最终评分结果如下表所示:

表2  PPP治理机制跨案例评分结果

（1）应对不确定性的认知与灵活性

电力需求是PPP电力项目中最重要的不确定因素。两个案例中认知上都存在乐观偏见的问题：来宾B电厂在经济衰退周期中电力需求显著下降；DPC在整个特许经营期间都面临着严重的高估问题。

在灵活性（再谈判）方面，在印度案例中，面对巨大沉默成本的社会资本在重新谈判中不得不向政府妥协，双方过度进行了带有投机目的的再谈判。在广西来宾电厂项目中，发起重新谈判非常困难，因为社会资本拒绝所有善意的重新谈判，除非它可以从中受益，即使重新谈判的结果可以使得社会公共福利提高。

（2）应对资产专用性的保障与信用

在两个案例中，当局都提供了如承诺购买最低电量等保障措施，目的是鼓励外国投资并与社会资本共担风险。但是过度使用保障措施反而使得通过PPP购买的电力比通过常规方式购买的电力更加昂贵：2000年来宾B电价为0.4685元，市场平均电价为0.251元；2001年，DPC的电价是平均市场价格的四倍。但是由于购买担保，双方当局都必须支付该溢价以购买电量。

面对高昂的溢价，双方政府做出了不同的选择：处于政治动荡期的印度当局拒绝履行购电协议，并转向了廉价的电源；来宾市当局于2000年关闭了其他国有发电站向来宾B电厂购买电力。因此，来宾B面对的地方政府的信用远胜于DPC地方当局的信用。

（3）应对信息不对称的透明度与竞争

由于对尽职调查的投入不同，来宾B公司与DPC公司之间的内部透明度存在显著差异。在来宾B项目中，采购过程长达26个月，政府对社会资本进行了非常详细的尽职调查。而在DPC案例中，安然公司进入印度5天后就游说当局签署了谅解备忘录。

来宾B的竞争性招标迫使投标人披露技术和成本信息，从而能够选择提供电价最低的最合格投标人。相反，直接与安然公司进行的谈判导致印度政府没有选择出具有合理回报率和最合适技术的合作方。

（4）应对契约不完整的声誉与信任

两个项目中的社会资本都享有很高的声誉，都具有出色的事前信任，但是事后信任水平却相差很大。印度地方当局某官员回忆称安然公司提出极不公平的条款使得双方信任关系破裂，但对于来宾B，事前声誉转移到事后信任中，这减轻了合作伙伴之间的潜在冲突。DPC声誉转化失败的原因是没有竞争性的采购程序，双方产生严重纠纷使该项目破产。

五、结论

通过建立治理机制框架对两个案例进行分析，作者得到以下结论：

（1）认知（完整的契约）和灵活性（不完整的契约）都是昂贵的，不能简单地相互替代。因为PPP项目总是不完整的，所以在完整的认知和完全的灵活性之间应该选择一个平衡点。

（2）进一步证明政府的信誉对于政府保障措施的有效性至关重要。

（3）竞争可以提高合同双方之间的透明度。

（4）竞争可以增强事前声誉与事后信任之间的正向关系，它作为一种非正式的治理机制，可以极大地促进事前声誉向事后信任的转变。

为使以上结论更具有稳健性，作者指出未来的研究可以加入环境因素（如文化）的影响、考虑除了电力行业之外的案例、加入非极端成功或失败案例，并且可以进一步研究不同治理机制的联合作用。

六、笔者杂感

文章并没有对治理机制做出明确的概念诠释，但通篇阅读，笔者认为治理机制应该是指在法律、合同之外的非正式治理机制。从文章选取的两个案例也可以看出，作者特意选择两个发生在发展中国家经济转型初期的案例，案例发生时尚无PPP立法，因此非正式治理机制更能够发挥作用。未来的研究或许可以结合法律治理对PPP的交易风险进行进一步研究。

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