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上海规范PPP：不得承诺固定回报及政府托底
上海发布推广PPP模式的实施意见，提出要建立合理的投资回报机制，但同时也要求，在PPP项目合同中，要增加禁止性条款，如不得承诺固定回报及政府托底等。
9月6日，上海市政府官网发布《本市推广政府和社会资本合作模式的实施意见》(下称《意见》)称，在满足公益性功能或服务的前提下，通过授予特许经营权、核定价费标准、财政合理补贴等方式，建立合理的投资回报机制。
同时要加强项目成本监测，既要充分调动社会资本积极性，又要防止不合理让利或利益输送。
所谓的合理回报机制，是要遵循收益合理共享、风险合理分担，切实考虑社会资本的合理收益的原则。《意见》称，社会资本通过使用者付费和必要的政府补贴等获得合理投资回报。
在PPP项目中，政府和社会资本的分工清晰，定位明确。其中政府负责政策制订、发展规划、市场监管和指导服务，而社会资本承担项目建设、运营和维护。
也就是说，政府从公共产品的直接提供者，转变为社会资本的合作者和PPP项目的监管者。
由此，相关的风险也需要加以合理分配。原则上项目设计、建设、运营等商业风险由社会资本承担，法律、政策调整和最低需求风险由政府承担，自然灾害等不可抗力风险由双方共同承担。
什么样的项目可以采用PPP模式?
《意见》称，PPP模式主要适用于政府负有提供责任又适宜市场化运作的公共服务和基础设施项目。
在这些领域里选择项目，还需要充分评估论证，与传统的政府直接建设运营方式进行比较分析，确保采用PPP模式后，能够明显提高服务质量和效率，降低项目成本或使用者成本，促进社会资本竞争和创新，实现公共利益最大化。
《意见》同时也强调，要先行试点、稳步推进。
优先选择部分收费定价机制透明、投资规模相对较大、价格调整机制灵活、市场化程度相对较高、需求长期稳定、具备一定现金流的项目进行试点，在总结试点经验的基础上，逐步全面推广。
但是，对于政府出资、付费或提供财政补贴、承担或有支出责任的项目，还要切实做好财政承受能力论证，综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担。
为了解决PPP项目的资金问题，《意见》表示，要创新金融支持政策，积极开展建设资金多元化研究。
比如，按照市场化运作原则，引入专业化合作机构，吸引社保基金、保险资金及其他社会资本共同参与PPP项目建设。
支持PPP项目采用企业债券、项目收益债券、公司债券、中期票据等债务融资工具方式募集建设资金。
创新信贷服务，研究开展收费权、特许经营权、政府购买服务协议预期收益、集体土地承包经营权质押贷款等担保创新类贷款业务，引导金融机构加大对社会资本参与项目的信贷支持力度。
PPP项目的操作模式有哪些?
《意见》将PPP项目分为三类：
对于具有明确的收费基础，并且使用者付费能够完全覆盖投资成本的新建经营性项目，可通过政府授予特许经营权，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营-移交等模式推进，积极推动自然垄断行业逐步实行特许经营。
对于使用者付费不足以覆盖投资成本、需政府补贴部分资金或资源的新建准经营性项目，可通过政府授予特许经营权加部分补贴或直接投资参股等措施，采用建设-运营-移交、建设-拥有-运营等模式推进。
对于已建成的基础设施或已有的公共服务，根据项目实际情况，可采用委托运营、转让-运营-移交、改建-运营-移交、管理合同等模式推进。
《意见》同时也表示，要加快建立推进PPP项目配套制度，适时研究出台PPP项目操作细则、绩效评价管理办法以及项目运营、监管和退出管理办法等配套文件，以加强项目的风险管控，确保PPP工作规范有序运行。
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