作者：熊伟，博士，现任职于同济大学公共管理系助理教授，一直专注于从项目管理，新制度经济学与可持续发展理论等跨学科领域研究PPP。
诸大建，教授，现任职于同济大学公共管理系系主任，同济大学可持续发展与新型城镇化智库主任，循环经济学家。
自上世纪70年代首次提出以来，可持续发展理念已经成为包括中国在内的世界各国广泛接受的全球经济社会发展的核心概念和中轴原理，其强调经济、社会和环境的协调发展，要求在满足当代人需求的同时又不对后代人满足其需要的能力构成危害的代际平衡，在突破资源承载力约束的“增长的极限”的同时，又避免生态崩溃导致的“寂静的春天”。PPP模式的源起，正是在发展过程中，由公共部门主导的供给无法满足日益增长的社会大众对公共产品和服务的需求所致，对供给效率和资源平衡的追求是其天然驱动力。同济大学熊伟和诸大建老师由对象-过程-主体三个维度入手，从可持续发展的高度，将PPP模式在中国的演进过程分为三个阶段：以填补公共财政预算缺口的PPP1.0阶段，全面提升公共治理能力并提高公共产品供给效率的PPP2.0阶段，和实现经济、社会和环境可持续发展的PPP3.0 阶段。这不仅为完善PPP模式在中国发展的理论体系提供了更深层次的依据，同时对正处于跨越中等收入陷阱又同时面对有限资源承载力等复杂挑战下的中国有更多现实的意义，值得所有PPP决策者和实践者参考和借鉴，在身处1.0的时候，能够抬起头，看清前行的方向。
——肖光睿 亚洲开发银行高级PPP官员
截至目前为止发改委和财政部批复的PPP项目投资额加总起来已经达到16万亿，从此规模看来，PPP已经成为推进我国城镇化建设的一项基本制度。但是此模式在实践中依然存在诸多问题，迫切需要一套理论体系来引导中国PPP模式的发展。可持续发展理论作为全球经济社会发展的核心概念和中轴原理，已经成为国际上城镇化建设的主导理论。本文从对象-过程-主体三个维度，探讨了以可持续发展为导向的PPP模式。
目前应用PPP模式最大的动力来自于该模式解决了地方政府财政困难，因此我们将现阶段定义为PPP 1.0版本；在2.0 版本下，PPP模式将会注重公共产品/服务的供给效率，例如，在不同行业和不同地区比较PPP模式与传统模式的效率，从而选择最优模式。在3.0 版本下，PPP模式将会以可持续发展为导向，主要包括经济，社会，环境可持续。
（1）经济可持续是指PPP项目要给社会资本带来“长期，稳定，合理”的投资回报。“长期”是指社会资本要有效的整合建设阶段与运营维护阶段从而降低全寿命周期成本，避免承包商只重视短期的施工利润，忽略长期的运营维护效率。“稳定”要求地方政府需要有持续支付的能力和信用。常见的问题是本届政府实施的项目不被下一届政府认可，从而出现政府违约的现象。目前实践中通过将项目纳入政府中长期的财政预算或者发改委/财政部示范项目库等措施，都能有效避免此类风险；“合理”是指项目的利润率一方面要能吸引社会资本，另一方面又不能出现暴利。由于PPP项目的复杂性与合同的长期性，项目初期很难做出准确的财务评估，因此要求有动态的调节机制，用来分配超额利润和救济亏损的项目。
（2）社会可持续是指PPP项目要能给社会公众提供“优质，低廉，覆盖面广”的公共产品和服务。“优质”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要满足产出标准的要求，通常PPP模式下的社会资本方比传统模式下的政府更有节约成本的动力，甚至不惜降低产品和服务的质量；“低廉”是指社会资本方所提供的产品和服务必须要考虑公众的价格可承受能力，PPP模式下社会资本方会倾向于收取高额价格实现经济效益最大化，但是由于公共产品的外部性，需要设定较低的价格以实现社会效益最大化；“覆盖面广”是指社会资本方需要将公共服务提供给更多的地区和人群，这是因为PPP模式下社会资本方会选择性的投资在回报率高的地区和服务利润丰厚的人群，从而忽视了社会公平。
可持续发展指既满足当代人的需求，又不损害后代人满足其需求的发展。从基础设施投资的视角来看，满足后代人的需求就必须由当代人做出投资。例如，当下修建的公路，桥梁，隧道，其拉动的经济发展多年之后才能显现；当代人对生态环境和古建筑的保护性投入，其价值也随着时间推移才能逐步被重视。既然可持续发展的投入与产出存在时间上的错位，那么融资需求就成为推动可持续发展的重大难题。而PPP模式，作为地方政府的信用卡，可以用来透支未来，投资当下。但是，理论与实践的鸿沟使得这条道路极易走偏。
（1）当代人所做的投资是否物有所值（Value for Money，VFM）？PPP模式不同发展时期，其物有所值的内涵不同。PPP 1.0版本下，由于政府是以引进社会资本为目的，因此强调资本的可获得性，而非物有所值；在PPP 2.0 版本下，物有所值主要强调经济效率。PPP模式的效率优势只存在于某一些基础设施行业，并非所有的行业都适用，因此滥用PPP模式并不能实现物有所值；在PPP 3.0 版本下，物有所值主要强调经济，社会，环境的协调发展，例如英国PFI模式下提出的物有所值评估体系就是基于3E：经济（economy），效率（efficiency）和效能（effectiveness），在一定程度上体现了可持续发展的理念。我国目前财政部发布的《物有所值评估指引》主要强调经济效率，因此属于PPP 2.0版本下的物有所值评估体系，但是由于我国目前PPP实践仍然处于1.0版本，该指引也并未得到有效实施。
（2）当代人的透支额度是否超出了后代人的承受能力？基础设施项目最大的特点除了高额的建设性投资，后期的运营维护费用也随着时间推移逐年增加，并且数额巨大（通常20-30年的运营维护成本要高于初期建设成本）。短时间内上马巨量项目，并且大量透支未来地方政府的财政能力，将来会使得这些项目的运营维护面临巨大困难。特别是当社会资本面临困境需要财政支持或者政府回购时，财政资金的短缺将会使得未来政府的解决途径非常之少（拉丁美洲的PPP浪潮之后，因为地方政府财政能力有限，大量的PPP项目被迫破产）。因此，PPP模式促进可持续发展，需要严格控制政府在PPP项目中的支出义务。这一部分应该在PPP项目《财政可承受能力评估》中得到落实。
（3）当代人所做的投资决策是否代表后代人的利益（花别人的钱，谋自己的私利）？当代人作为后代人的代理人，极易存在道德风险。如果大量透支未来，仅仅是为了满足当下地方政府政绩需求或者短期的经济增长，将会给后代人留下沉重的负担。因此，PPP模式下需要对实施的项目进行《可持续性评估》，包括对经济、社会、环境的长远影响。
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