国务院及其部委在规范PPP和政府购买服务方面颁布了很多法规政策，不同部委颁布的政策之间有矛盾之处，由此引发对政策的不同解读。
有一种观点认为：PPP模式的实质就是政府购买服务，而PPP模式则是它的一种表现形式。2014年9月23日，财政部于发布的《推广和运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）中明确指出“政府和社会合作模式的实质是政府购买服务，要求从以往单一年度的预算收支管理，逐步转向强化中长期财政规划，这与深化财税体制改革的方向和目标高度一致。”因此，PPP模式由此可以作为政府购买服务的一种表现形式，直接适用《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）、《政府采购法实施条例》进行社会资本采购（其中包括了公开招标、邀请招标、竞争性谈判和单一来源采购等方式），而不是仅适用《招标投标法》、《招标投标法实施条例》。
发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》认为PPP是政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。
财政部《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》认为PPP是指：在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。通常模式是由社会资本承担设计、建设、运营、维护基础设施的大部分工作，并通过“使用者付费”及必要的“政府付费”获得合理投资回报;政府部门负责基础设施及公共服务价格和质量监管，以保证公共利益最大化。
国务院在《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）中指出“在公共服务、资源环境、生态保护、基础设施等领域，积极推广PPP模式，规范选择项目合作伙伴，引入社会资本，增强公共产品供给能力”。
《政府购买服务管理办法（暂行）》(财综[2014]96号)第二条中规定，政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。第一，该办法并没有指出可以在公共基础设施领域购买服务。第二，该办法规定政府购买服务的内容应以本级政府指导目录为准，而已有各政府指导目录中均没有将基础设施投融资与建设等纳入购买内容。
建泓咨询首席咨询顾问、华瑞兴律师事务所管委会主任魏济民就这一问题也指出，“我国《政府采购法》第二条中明确规定，政府采购是指各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为。服务则是指除货物和工程以外的其他政府采购对象。而PPP是个复合复杂的综合体，通常一个PPP项目是工程、服务和货物的整体涵盖，因此不可一概片面的将PPP理解为政府采购服务的行为，且PPP也和法律上定义的政府采购“服务”的概念不一致。在实际操作中，要避免对政策法规的误读误判，针对具体项目内容、特点选择适用的法律法规及采购程序”。
因此，综上可以看出，政府购买服务指政府向社会力量购买除货物、工程、日常消耗需要的服务之外的能由社会力量提供的公共服务，通常是“无形的”服务。PPP则指政府与社会资本在为提供“公共产品”及提供“公共服务”而建立的一种长期合作关系。是否“包含基础设施建设、为公众提供‘公共产品’”则为划分PPP及政府采购服务的重要一点。
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