原标题：歧视民资的项目拿不到财政的钱
10月12日发布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》明确，在垃圾处理、污水处理领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式
10月12日，财政部发布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，通过进一步加大PPP模式推广、积极引导各类社会资本参与等11条意见，首次明确了在公共服务领域深化PPP改革工作的思路。“此次《通知》既着力于解决实操中的现实问题，如公平竞争、优化流程、公开透明等；同时也为下一步在公共服务领域推动PPP提出了方向性的指引。”上海市财政局涉外经济处纪鑫华表示。
开展两个“强制”试点
《通知》明确要求，大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步推动公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。“要以改革实现公共服务供给结构调整，扩大有效供给，提高公共服务的供给质量和效率。”财政部有关负责人表示。
值得注意的是，为进一步加大PPP模式推广应用力度，《通知》提出，在中央财政给予支持的公共服务领域，可根据行业特点和成熟度，探索开展两个“强制”试点。
具体来看，第一个“强制”试点，指的是在公共垃圾处理、污水处理服务等领域，项目一般有现金流，市场化程度较高，PPP模式运用较为广泛，操作相对成熟，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。第二个“强制”试点，是指在其他中央财政给予支持的公共服务领域，对于有现金流、具备运营条件的项目，要“强制”实施PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，注重项目运营，提高公共服务质量。
事实上，2015年财政部、发展改革委、人民银行联合发布《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》，就已开始聚焦公共服务领域如何推行PPP。其中，就提到要确保公共资金、资产和资源优先用于提升公共服务的质量和水平，按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴，切实防止无效投资和重复建设。此外，还要求严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作，依托PPP综合信息平台，建立本地区PPP项目开发目录。
“此次《通知》，要求扎实做好项目前期论证基础上，开展物有所值评价和财政承受能力论证。”财政部有关负责人说。
不得对民资设置差别条款
有分析认为，当前PPP项目“落地难”，其中一个影响因素就是地方政府对民营资本采用限制性条件。
此次《通知》强调，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。
《通知》要求，要合理设定采购标准和条件，确保采购过程公平、公正、公开，不得以不合理的采购条件，比如设置过高或无关的资格条件以及过高的保证金等，对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。
“根据要求，对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。这就有助于营造公平的竞争环境，打破民营企业投资面临的‘玻璃门’‘旋转门’问题。”纪鑫华表示。
为简政放权释放市场主体潜力，《通知》还要求加强项目前期立项程序与PPP模式操作流程的优化与衔接，进一步减少行政审批环节。其中，“两标并一标”被认为是简政放权的一大亮点。即对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，合作方可以不再进行招标。
防止政府承担过度支出责任
对于规范推进项目实施，《通知》要求，要通过统筹论证项目合作周期、收费定价机制、投资收益水平、风险分配框架和政府补贴等因素，科学设计PPP项目实施方案，确保充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的特征。
“防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。”财政部有关负责人说，同时，要加强项目全生命周期的合同履约管理，确保政府和社会资本双方权利义务对等，政府支出责任与公共服务绩效挂钩。
《通知》要求充分发挥示范项目引领作用。比如，要积极为项目实施创造条件，加强示范项目定向辅导，指导项目单位科学编制实施方案，加强项目实施监管等，充分发挥示范项目的引领性和带动性。
根据《通知》，对于政府性基金预算，可在符合政策方向和相关规定的前提下，统筹用于支持PPP项目。对于使用者付费项目，涉及特许经营权的要依法定程序评估价值，合理折价入股或授予转让，切实防止国有资产流失。“对于使用者付费完全覆盖成本和收益的项目，按照事先约定的价格调整机制，确保实现价格动态调整，切实减轻公众负担。”财政部有关负责人说。
此外，还将进一步加大财政扶持力度。“鼓励各级财政部门因地制宜、主动作为，探索财政资金撬动社会资金和金融资本参与PPP项目的有效方式，通过前期费用补助、以奖代补等手段，为项目规范实施营造良好的政策环境。”该负责人表示。
当政府和社会资本合作(PPP)项目拟投资额迈入10万亿元台阶时，如此庞大项目的管理成为焦点，而以财政部、国家发改委等部委在PPP领域间如何分工更是迫切解决的问题，7月份国务院常务会议厘清了相关部门在PPP领域分工职责后，近期两份文件披露，PPP主推两部门财政部和国家发改委分工逐渐清晰。
第一份文件是10月12日，财政部公布的《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》(下称《公共服务领域PPP工作通知》)，旨在说清财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。
第二份文件是国家发改委8月底披露的《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》(下称《基础设施PPP工作通知》)，主要阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。
第一财经记者通过对比两份文件，试图揭示两大部委在PPP领域的分工与合作。
财政、发改分管公共服务与基础设施
财政部和国家发改委是PPP模式的主推者，但此前两大部委分工不明晰，而上述两份通知则将PPP领域划分为公共服务和基础设施两大类，分别由财政部和国家发改委统筹负责。
《公共服务领域PPP工作通知》明确，财政部统筹推进公共服务领域深化PPP改革工作。各级财政部门要聚焦公共服务领域。要严格区分公共服务项目和产业发展项目，在能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等公共服务领域深化PPP改革工作。
《基础设施PPP工作通知》则明确，各地发展改革部门要会同有关行业主管部门等，切实做好能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业以及重大市政工程等基础设施领域PPP推进工作。
国家发改委还列出了传统基础设施领域推广PPP模式重点项目清单，涵盖上述七大领域、百余个项目。
目前两部委并未就公共服务与基础设施有明确的界定，仅从上述两份通知来看，公共服务与基础设施均覆盖能源、交通运输、水利、环保、农业、林业、市政工程七大领域。
大岳咨询总经理金永祥对第一财经记者表示，希望基础设施离不开公共服务，公共服务也离不开基础设施，不希望发改和财政分别管理一些行业的PPP，所有行业的PPP基本政策应该统一，由发改委或财政部出台都可以，行业之间的差别由行业主管部门去解决。由于行业未来收费在不断变化，我也不赞成一个部门负责收费行业的PPP，另一个部门负责非收费行业的PPP。
此前，长期研究PPP的清华大学教授王守清告诉第一财经记者，如果未来不进一步明确界定和划分“公共服务”和“基础设施”，还是会给实际操作带来困难。因为很多基础设施就是提供公共服务，如提供教育和医疗的教学楼和医院大楼，有的基础设施可以跟使用者收费，但很多基础设施也不能跟使用者收费;像产业新城、海绵城市、智慧城市类项目，本来就是一个整体，没法区分，区分了也就没法集成提高效率。
项目论证、法律采用各有侧重
财政部门在项目可行性论证基础上，是否采用PPP模式更强调物有所值评价和财政承受能力论证。而发改部门则将项目是否适用PPP模式的论证，纳入到项目可行性研究论证和决策。
财政部门在选择社会资本时更强调采用政府采购法等法规来选择社会投资者，而发改部门在选择PPP合作伙伴是更强调采用《招标投标法》等法律法规来选择社会资本。
《公共服务领域PPP工作通知》称，在充分论证项目可行性的基础上，各级财政部门要及时会同行业主管部门开展物有所值评价和财政承受能力论证。按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。
《基础设施PPP工作通知》称，对拟采用PPP模式的项目，要将项目是否适用PPP模式的论证纳入项目可行性研究论证和决策。对确定采用PPP模式的项目，要按照《招标投标法》等法律法规，通过公开招标、邀请招标等多种方式，公平择优选择具有相应管理经验、专业能力、融资实力以及信用状况良好的社会资本作为合作伙伴。
不过，为了简化审批环节，《公共服务领域PPP工作通知》称，对于涉及工程建设、设备采购或服务外包的PPP项目，已经依据政府采购法选定社会资本合作方的，合作方依法能够自行建设、生产或者提供服务的，按照《招标投标法实施条例》第九条规定，合作方可以不再进行招标。
共同鼓励民资参与营造公平氛围
无论是公共服务领域还是基础设施领域，两部委共同鼓励民营资本参与PPP项目，消除当前PPP工作中存在的国企和民企待遇不一致问题。
《公共服务领域PPP工作通知》称，各级财政部门要联合有关部门营造公平竞争环境，鼓励国有控股企业、民营企业、混合所有制企业、外商投资企业等各类型企业，按同等标准、同等待遇参与PPP项目。
另外，该通知特别强调，不得以不合理的采购条件(包括设置过高或无关的资格条件，过高的保证金等)对潜在合作方实行差别待遇或歧视性待遇，着力激发和促进民间投资。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。
《基础设施PPP工作通知》提出，树立平等合作观念，多推介含金量高的项目，给予各类投资主体公平参与机会，鼓励和引导民营企业、外资企业参与PPP项目。招标选择社会资本方时，要合理设定投标资格和评标标准，消除隐性壁垒，确保一视同仁、公平竞争。
共同规范PPP项目推进工作
两部委从不同职责范围来规范PPP项目推进工作。
《公共服务领域PPP工作通知》称，防止政府以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担过度支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关评价论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。
另外，财政部希望充分发挥PPP示范项目的引领作用，规范PPP项目发展。
《基础设施PPP工作通知》称，要依法签订规范的项目合同，明确服务标准、价格管理、回报方式、风险分担、履约监督、信息披露等内容，细化完善合同文本，确保合同内容全面、规范、有效。
另外，国家发改委要求强化并提升政府和投资者的契约意识和诚信意识，规范履约行为，形成守信激励、失信惩戒的约束机制，促使相关主体切实强化责任，履行法定义务。加强政务诚信建设，提高政府履约能力，优化社会资本参与PPP项目的信用环境。
省财政厅副厅长刘文杰介绍，两年多来，湖南把PPP作为重大改革举措，发挥PPP在稳增长、调结构、惠民生中的积极作用。
重基础，加强能力建设。湖南在全国率先设立PPP管理办公室，举办首个PPP国际论坛，持续开展大规模培训，打造PPP沙龙平台，累计参训人员超过1万人次。建立覆盖PPP全生命周期的制度体系，明确了识别、准备、采购、执行、移交等阶段的政策要求。
重质量，严把项目关口。建立省、市、县多轮筛查机制，突出物有所值评价和财政可承受能力论证，从源头甄别项目。把PPP项目与政府债务联动管理，PPP项目纳入债务预算，提高项目可行性。加大示范项目建设力度，项目信息全部公开，接受社会监督。
重宣传，推进多元合作。仅今年，就开展了“四座城市、五场会议、跨区联动”的大规模宣传活动，在北京、上海、长沙、香港举办了项目发布会和推介会，推介具有稳定现金流和收益的项目。
重契约，严守市场规则。贯彻法治精神，遵守市场规则，规范合同审核。注重推动风险与回报匹配，建立财政奖补、贴息等扶持政策及价格调节机制，稳定社会资本预期。
【光明时评】
各地在推进PPP项目中应把单一的“引钱”思维转化成产业发展思维，从引资转向引产业。这样，政府与民资合作的空间会更大，合作成功的概率也更高，也就更能促进产业升级和经济长远发展。
日前，国家发改委、住建部联合印发《关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，开展深化中小城市和市政领域相关行业PPP创新工作。这是两部门首次联合在PPP领域推出重要举措，旨在更好地推动PPP模式在新型城镇化中的运用，加大城市基础设施建设力度。
近两年来，从中央到地方，推出了一大批PPP项目，但成功率并不高，社会资本特别是民营资本的积极性不是很高，兴趣也不是很浓，更多情况下都在等待观望。相反，国有企业对此却表现出了浓厚兴趣。显然，这不是推广PPP的初衷。
当然，成功率不高不代表没有成功的案例。华夏幸福与河北固安的合作，是PPP项目推进中少有的成功案例。《人民日报》报道称，从2002年双方牵手到现在，14年时间，固安县的财政收入增长了50倍，华夏幸福的资产规模也增加了10多倍，真正实现了双赢。
那么，推动双方合作成功的秘诀是什么呢？以诚相待、市场意识、服务水平等毫无疑问是最基本的条件，也是最重要的因素。而与产业相伴，则是PPP由“金蛋”变“金鸡”的关键。如果离开产业谈合作，PPP就极有可能成为一种短期行为，成为投资者与地方政府的利益博弈，而不是相互合作。因此，建立在产业发展的基础之上，通过产业发展，才能壮大地方实力、增加居民就业、改善城市环境、提高居民生活质量。如果没有产业，无论是投资方还是政府，都没有能力再合作下去。令人遗憾的是，这个十分重要的因素，在目前各地推出的PPP项目中很难看到，或者说合作的基础条件很差。
也许有人会说，PPP项目的落脚点主要是公共设施，是政府通过购买服务或为投资方提供固定收益的方式，吸引社会资本参与。从PPP的初衷来说，确是如此。但问题的关键在于，经过前些年大规模的城市建设，地方政府能够用来吸引社会资本的公共设施项目基本没有，政府所能提供的固定收益和购买服务等，也因为政府债务负担过重以及个别地方政府信用方面的问题，难以得到社会资本的充分信任。自然，PPP项目的成功率也就较低了。
华夏幸福与河北固安以产业为基础的合作，就给PPP探索出了一条新路，一条能够创造可持续合作条件的新路。就投资方来说，从合作的第一天起，就不是打一枪、赚一笔就跑，而是长期扎根，谋求长远发展。对政府而言，能够吸引一个扎根本地的投资者，相关的政策资源、服务等也就可以放心大胆地提供，而不需要担心对方会“跑路”。因为，对方把产业基地都建在这里了，就不可能轻易言跑，双方的合作空间自然就会越来越大。
更重要的，以产业为基础，能够调动双方的积极性，能够不把合作当作一个“金蛋”，彼此都想从“金蛋”上多挖一块，以达到自身利益最大化。结果，争来争去，就一个“蛋”那么大。相反，把“金蛋”变成“金鸡”，双方的利益就会水涨船高，越来越多。因此，笔者认为，各地在推进PPP项目中应把单一的“引钱”思维转化成产业发展思维，从引资转向引产业。这样，政府与民资合作的空间会更大，合作成功的概率也更高，也就更能促进产业升级和经济长远发展。
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