市县招商项目库【sxzsxmk】
（ＳＯ：这是市县招商项目库第55文章。漫画：老品子）
PPP模式即Public—Private—Partnership的字母缩写，通常译之为“公共私营合作制”，是在公共基础设施建设中，发展起来的一种以各参与方的“双赢”或“多赢”为合作理念的现代融资模式，是政府与私人组织之间，为了合作建设城市基础设施项目，或是为了提供某种公共物品和服务，以特许协议为基础，彼此之间形成的一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成。
推广运用PPP模式，能够促进政府的职能转变，缓解政府对公共建设资金不足，促进经济转型升级。
但是由于PPP模式近几年才运用推广，各地推广运用现实经验还不足、还缺少一些法律法规作支撑。
一、推出PPP模式的用意
一是支持新型城镇化建设的重要手段。
原有城镇化建设主要依赖财政、土地的投融资体制弊端已显现，难以持续，亟需建立规范、透明的城市建设投融资机制。PPP模式抓住了有效解决城镇化融资需求这一关键环节，有利于吸引社会资本。
二是可以缓解政府对公共建设投入不足。
政府通过和社会资本合作模式，向社会资本开放基础设施和公共服务项目，激发民间投资活力，撬动社会资本投入到公共建设领域，缓解政府对公共建设领域投入不足的矛盾。
三是能够促进政府职能转换。
十八届三中全会强调：政府、市场、社会等多元主体之间的良性互动和各自定位，明确平等的责任义务。PPP模式能够将政府的战略规划、市场监管、公共服务与社会资本的管理效率、技术创新有机结合在一起，有助于厘清政府与市场边界，提升政府的法制意识、契约意识和市场意识，更好地履行公共职能，全面提升公共服务水平。
四是能够合理分配风险。
PPP在项目初期，就提出设计了风险分配、利益共享预案，由于政府分担一部分风险，减少了承建商与投资商风险；同时，政府在分担风险的，由于起初设定有预警、预控机制，使之承担的各类风险可控、可稳。
二、面临的新情况、新问题
PPP模式是引进和推广新型投资建设机制，在我国还是一件新生事物，面临的困难和主要问题，是缺少专门的PPP模式法律法规支撑，政府与投资者及监督者职责还不够明晰，监管和融资并非容易。
（一）缺乏权威PPP模式的法律法规。
PPP项目实际是在一系列政策法规文件和合约的约束下运行的。但现阶段我国尚没有建立完善关于PPP应用的法律法规。就目前来看，有法可依的PPP模式，主要是财政部2014年9月23日以财金[2014]76号文件下发了《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，及国办发[2013]96号（《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》），有的地方为了规范PPP模式的推广、发展，起草了一些“PPP模式推广发展的指导性意见”，而且多为部门规章或地方性管理条例。
这种开放式的构架不利于国家对PPP项目的统一管理、健康发展，而过多的管理办法也可能出现相互矛盾。同时，对于PPP项目运作过程中的诸多具体问题等，均未涉足，客观造成国际上PPP项目融资的一些惯例和做法，与中国现行的法律、法规有冲突。
（二）政府与投资建设商的职能界限，不够清晰。
目前社会对PPP模式的认知，还存在明显的误区，不论是社会资本、政府，还是一部分政府部门等，都把PPP单纯地诠释为一种新的城乡基建融资模式。
特别是把PPP模式被误导为了一种投资刺激工具和政策安排。至于推行PPP运作模式的各自权益、职责、义务，在实际的运用当中比较模糊、不清晰；有的投资商钻地方政府对PPP模式运用职责、权益定性不准确、不到位的空档，只图自己利益最大化，偏离了政府投入起初良好愿望轨道。
（三）对PPP模式运行监督并非容易。
由于PPP模式运作是私营业主与政府签定某种公共物品和服务，起初投资人是私营企业或个体老板，政府要求投资人建设后，达到一个什么样的经济效益、社会效益、生态效益，或者是什么样的一个物体存在。
但在项目建设中一系列的指标参数、施工程序怎么跟踪监督？有谁来监督却是一个项空白，况且社会公共、公益项目设施建设后的一些社会效益、生态效益的指标怎么猎取、绩效怎么评价等一系列问题，是非常难的，也是比较艰辛的，所以说，对PPP模式运行的监督、建设后的绩效考评是一个难点，也是一项重点工作。
（四）私营业主融资有可能出现“瓶颈”。
私营业主运用PPP模式建设公共基础设施项目，可能建设周期长、规模大，在融资上表现出融资渠道窄、融资成本高，以及融资规模小的缺陷，使其在参与公共事业建设中处于不利地位。私营业主融资困难，严重地制约了其资本投资于公共事业项目。
另外，PPP模式在实际的应用中，公共部门和私人部门往往就项目中风险的分配，难以达成一致，不仅大大延长了双方谈判的时间和增加了交易成本；而且在项目建设当中，很有可能出现“半拉子”工程、“腐败工程”，增加社会不稳定风险。
三、对策建议
（一）建立健全法律体系。
健全的法律制度环境，是PPP模式赖以生存的基础，也是增强投资者信心、降低项目风险的有效措施。PPP模式涉及担保、税收、外汇、合同、特许权等诸多方面，内容复杂，文件繁多。
作为项目运作的监督者和指导者，政府应从保护和促进公共利益的立场出发，有必要建立一套执行PPP项目的规范化、标准化交易流程，对项目的具体运作提供技术指导和相关政策支持，确保项目运作全过程公开、公正、透明。政府部门与投资者在项目中，需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。
（二）稳步推行PPP模式招商。
PPP模式适合于市场化程度相对较高，不是所有的项目，都适宜采用PPP模式。在审批PPP项目过程中，着重从物有所值和财政承受能力两个方面进行评估，积极引入专业咨询机构或第三方中介评估机构，避免在PPP模式中企业债务和市场风险向政府转移。
对于项目特性和预期服务质量具有不确定性，难以明确项目要求或者难以明确划分风险项目，不宜采用PPP模式。
（三）规范操作。
财政部出台的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》中，就明确规定了PPP模式，应按照项目识别、项目准备、项目采购、项目执行、项目移交等5项流程进行操作。
随着PPP相关法律法规的不断完善，分行业、分领域的处理标准将逐步推行。要明确投资、补贴与价格的协同机制，既要保证社会资本的合理收益，又能保证公共服务的持续有效；要完善好项目的财政补贴管理，财政部门要从“补建设”向“补运营”逐步转变，做好项目的中长期支出规划并纳入预算管理。
（四）防范风险。
风险转移和风险分担，是PPP模式的核心环节。在项目所处的不同阶段，会遇到不同的风险。原则上，风险应由最能控制风险发生的一方承担，属于经营活动自身产生的，由投资者承担；而超出投资者控制范围的风险，如政策风险、利率风险等，则应由公共部门独立承担，或由公私双方通过平等协商共同分担。
要坚持权责对等原则，处理好政府与市场的关系。严格界定政府和市场的边界，是推广运用PPP模式需要解决的首要问题。该由政府管的，要切实管住管好，该由企业做的，要放手交给企业。
PPP项目必须进行公开招投标。此外，地方财政部门要根据中长期财政规划和项目建设周期内的财政支出，对政府付费或提供财政补贴等支持的项目，进行财政承受能力论证。
在明确项目收益与风险分担机制时，要综合考虑政府风险转移意向、支付方式和市场风险管理能力等要素，量力而行，减少政府不必要的财政负担……（有删节，部分市县ｐｐｐ招商项目，见文尾阅读原文）
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