PPP财政管理办法出台
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北京金台天津律所 发表于:2016-10-21 22:21:14 浏览:356次
10月20日财政部网站披露了《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(下称《办法》)，规范目前总投资超过12万亿元的政府和社会资本合作项目(PPP)的财政管理，再次重申严禁以PPP项目名义举借政府债务。 此次《办法》有不少亮点，比如《办法》只适用于财政部主管的公共服务领域类PPP项目，而不包括国家发改委主管的基础设施建设领域类PPP项目。PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，保障政府履约能力，减轻社会资本担忧。 《办法》第二条 适用范围为能源、交通运输、市政公用、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、教育、科技、文化、体育、医疗卫生、养老、旅游等公共服务领域开展的各类PPP项目。 此前国务院将PPP领域分为公共服务领域和基础设施领域，前者由财政部统筹管理，后者则由国家发改委统筹管理。因此，此次《办法》适用领域特别强调了适用公共服务领域开展的各类PPP项目，而不涉及国家发改委负责的传统基础设施领域PPP项目。 在公共服务领域类PPP项目长达几十年的运营过程中，政府支出必不可少，而社会资本一大担忧正是政府不能够履约。 为了消除这一担忧，此次《办法》第18条称，行业主管部门应当根据预算管理要求，将PPP项目合同中约定的政府跨年度财政支出责任纳入中期财政规划，经财政部门审核汇总后，报本级人民政府审核，保障政府在项目全生命周期内的履约能力。 PPP项目中的政府支出，包括政府在PPP项目全生命周期过程中依据法律和合同约定需要从财政资金中安排的股权投资、运营补贴、配套投入、风险承担，以及上级财政对下级财政安排的PPP专项奖补资金支出。 与此同时，PPP项目中的财政支出也与项目绩效挂钩，以保证项目质量。 《办法》第28条 各级财政部门应依据绩效评价结果合理安排财政预算资金。对于绩效评价达标的项目，财政部门应当按照合同约定，向项目公司或社会资本方及时足额安排相关支出。而对于绩效评价不达标的项目，财政部门应当按照合同约定扣减相应费用或补贴支出。 一些地方为尽快上项目，通过“假的”政府购买服务形式，进行基础设施融资，或者通过固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式，借PPP之名，行变相融资之实。 此次《办法》强调，各级财政部门应当会同行业主管部门加强对PPP项目的监督管理，切实保障项目运行质量，严禁以PPP项目名义举借政府债务。财政部门应当会同相关部门加强项目合规性审核，确保项目属于公共服务领域，并按法律法规和相关规定履行相关前期论证审查程序。项目实施不得采用建设-移交方式。 另外，政府与社会资本合资设立项目公司的，应按照《公司法》等法律规定以及PPP项目合同约定规范运作，不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排。 此外，财政部门应根据财政承受能力论证结果和PPP项目合同约定，严格管控和执行项目支付责任，不得将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支付责任，规避PPP项目相关评价论证程序。 依据相关法律和42号文、结合PPP模式操作指南相关细则，《办法》进一步规范了PPP项目全生命周期中财政部门履职行为，细化了财政部门的相关职责和工作流程。 1、财政部门的主要职责。财政部门应切实履行项目“识别论证、政府采购、预算收支与绩效管理、资产负债管理、信息披露与监督检查”等职责，并贯穿于PPP项目全生命周期内各相关环节的财政管理工作，以保证项目规范实施和高效运营。 2、财政部门的工作流程。从《办法》可以看到，财政部门的工作贯穿于PPP项目全生命周期各环节，具体包括：（1）项目识别和准备阶段，财政部门主要负责物有所值评价、财政承受能力论证及PPP项目开发目录管理；（2）项目采购阶段，财政部门应加强对采购的支持服务和监督,尤其是采购方式选择上,《办法》明确要求单一来源采购方式“应当严格符合法定条件，并经上级政府采购主管部门批准”；还应“充分向社会公开项目采购信息”；同时，该阶段财政部门还需重点审查合同内容与项目前期方案和两评相比“是否发生实质性变更”，以免降低项目质量要求或增加政府支付义务；（3）项目执行阶段，《办法》细化了PPP项目纳入预算的具体流程，“跨年度财政支出责任纳入中期财政规划”、“下一年度财政资金收支纳入预算管理”，报本级政府和人大同意，“保障政府在项目全生命周期内的履约能力”；《办法》还结合预算编制相关要求，明确了编报PPP项目收支预算的具体时间节点和要求；而财政部门则应“充分考虑绩效评价、价格调整等因素，合理确定预算金额”。 在项目执行阶段，《办法》还突出强调了项目绩效的监控，“对项目产出、实际效果、成本收益、可持续性等方面进行绩效评价”，“确保阶段性目标与资金支付相匹配”，并“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”，“最终促进实现项目绩效目标”。 同时，项目执行过程中，财政部门还应加强项目所涉及的国有资产和股权、特许经营权、资产权属等方面的管理。（4）项目移交阶段，财政部门应会同行业主管部门“做好项目资产移交工作”，并不得将项目公司的债务移交政府。 社会资本充分发挥自身技术优势有利于PPP项目充分降低成本或改善质量，因此《办法》中也创新地做了针对性规定，并推动社会资本发起项目更为现实可能，以激励社会资本充分发挥自身特定的技术优势和主观能动性。 1、为充分发挥社会资本的技术优势和市场敏感性，《办法》规定，社会资本发起的PPP项目，在行业主管部门审核同意社会资本方的项目建议书后，“由社会资本方编制项目实施方案”，这样既能鼓励社会资本敏锐挖掘公共服务短板和市场商机，更能在项目前期设计过程中充分体现社会资本的技术和管理优势，推动项目技术进步和效率提高。 2、《办法》提出，社会资本竞争者的采购评审标准包括“技术方案、商务方案、融资能力等”，其中“技术方案”摆在第一位，也进一步说明了对社会资本技术优势的重视。《办法》特别明确了，如果政府采用了落选社会资本的全部或部分技术方案，“财政部门应会同行业主管部门对其前期投入成本予以合理补偿”，更是给予了社会资本明确的指向和预期。 PPP制度框架设计的再好，也需要通过项目落地来把体制机制优势发挥出来，财政部在《办法》中也设计和重申了相应条款，以进一步调动社会资本参与PPP项目的积极性，尤其是关于社会资本方退出的条款设置，也是本《办法》非常突出的一个亮点。
1、《办法》三十二条明确“项目建设完成进入稳定运营期后，社会资本方可以通过结构性融资实现部分或全部退出”。该条款既指出了社会资本退出的条件；关键还给了社会资本一个明确的政策导向，即项目运营稳定、现金流清晰可测后，可通过资产证券化、资产支持票据等结构性融资工具，灵活地配置资金、降低前期融资成本、并能实现提前盈利和退出，这也在另一个角度鼓励社会资本把PPP项目做好，而不是简单地做BT项目、或片面看重施工。 此外，《办法》第三十五条还指出，“不得在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其他机构对社会资本方股东的股权进行回购安排”，这也可以视为对第三十二条的一个补充，以免政府为社会资本方隐性兜底。同时，部分伪PPP项目的社会资本方也将有可能利用上述退出条款，来实现提前退出，因此建议加大对社会资本退出的公开和监督要求、并结合实践来进一步完善此条款设置。 2、《办法》第三十二条还规定，“对于归属项目公司的资产及权益的所有权和收益权”，经批准“可以依法设置抵押、质押等担保”、“或进行结构化融资”，这也有利于社会资本充分利用PPP项目资产进行项目融资或其他结构化融资，提高项目落地成功率。 3、《办法》强化了PPP项目合作过程中政府的履约，尤其是结合财政的部门职责和工作流程等规定，将跨年度财政支出责任和下一年度财政收支，分别纳入中期财政规划和年度预算，并报本级政府和人大同意后执行。财政部门应“依据绩效评价结果合理安排财政预算资金”，明确达到绩效目标的，应按合同约定履行政府支付义务。通过预算硬约束来保障PPP合作中社会资本方的合理利益，这也是给社会资本吃了一颗“定心丸”。北京金台（天津）律师事务所地址：天津市和平区贵州路18号君悦大厦B1006
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