PPP实务民营资本参与铁路建设可从小规模的城际铁路做起(下)

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在实践中，目前我国现有的铁路投融资体制，对于引入民营资本还存在着诸多问题和障碍。主要表现在：

首先，投融资主体集中，民营资本财务投资者身份难改变。目前铁路的经营管理体制是总公司、铁路局、站段三级管理模式。其中，中国铁路总公司是主要的责任主体和真正的企业法人，而合资组建的铁路运输公司和已经进入资本市场的上市公司也是由中国铁路总公司绝对控股。作为参与方的民营资本大多作为财务投资者，通过上市公司的市值议价获得投资回报。由于铁路投资金额巨大，中国铁路总公司成立后，存量资产和增量资产规模日益扩大，民营资本的资金规模有限，无法取得控制地位和话语权。受运行体制、政策等多方面的因素影响，民营资本很难实际参与到铁路建设的决策中。目前，进入铁路行业的投资股东全部是中央或地方的国有或国有控股企业，民营资本较少进入，其财务投资者的身份更是难以改变。

其次，投资收益难以满足民营资本的逐利要求。国家统计局7月15日发布的数据显示，2016年1~6月份，民间固定资产投资为15.88万亿元，同比名义增长只有2.8%。由于民营资本对未来经济形势的信息缺乏，加之缺少有效的投资标的、新型融资成本过高，致使民间资本的投资热情降低，只有当大型基础建设投资得到充分的政府补贴和财务收益时，才会考虑投资合作。而目前铁路建设存在投资规模大、周期长、回收慢、收益差等特点，对于逐利的民营资本而言，需要给予税收、担保、贷款等多个方面的支持，满足其基本的投资收益，才能从根本上解决民营资本参与的问题。

最后，“以地养路”在铁路长期建设中存在弊端。当前，为了增加参与铁路建设各方资本的收益，政策提出适当开发铁路沿线的土地价值，施行“以地养路”的规划方式。珠三角城轨则在国内率先探索“以地养路”，试行TOD模式，通过城轨沿线土地部分开发收益弥补城轨建设和运营的资金缺口，2016年初已完成6万亩规划设计，取得较大进展。然而，笔者认为，“以地养路”并未能解决民资入铁的根本问题。一方面，这一举措会使投资者更倾向于在地价高的区域建设铁路，而地价低的后发地区的筹资难度将大幅增加。铁路是基础性设施建设，以全局发展为重要目标，如西部地区的铁路建设是国家大力提倡的，而通过“以地养路”的模式，西部地区的资金问题将无法解决。另一方面，民资在铁路建设中的参与程度并未提升，其灵活创新的优势未能发挥有效的带动作用，铁路建设创新将很难得到贯彻落实。

综上所述，那么民营资本面对铁路投资机遇如何选择呢？笔者提出一些建议如下：

第一，根据资本实力选择规模较小的城际铁路参与投资。面对铁路建设融资体制中存在的短期内无法解决的困难，民营资本可结合自身的资本实力，评估基础建设给予的各项扶持和优惠政策能否满足项目投资的收益要求，适当参与规模较小的城际铁路建设项目。例如，可参与投资铁路客货运输、仓储等服务业务，项目的投资价值和风险系数相对明晰。

第二，发挥民营资本的灵活创新优势适当参与铁路运营。民营资本可通过持股国家地方铁路、投资运营支线铁路、设立PPP基金等方式参与铁路运营。民营资本通过了解区域的铁路运输情况和未来前景，结合自身规模持股国家地方铁路，投资建设和运营城际铁路、市域（郊）铁路、资源性开发铁路及支线铁路，在铁路运营定价机制改革和政府补贴的前提下，基本可满足民营资本的盈利要求。

第三，在铁路投资细分领域建设中做好技术与人才储备。铁路投资可以按照规划与运营环节进行拆分，例如轨道铺设、电力配置、通讯安装等技术含量高、涉及安全问题的环节，对投资建设方的要求相对较高，由于资质和运营能力的限制，目前参与的民营资本较少，而其他环节的建设鼓励民营资本进入。因此，民营资本可结合自身在运输、仓储服务、沿线配套设施等领域的市场化运营优势，做好技术和人才等多方资源的储备，以便在资本层面支持铁路建设的同时，更好地参与运营设计与规划当中。