PPP实务原创好文:旅游PPP项目如何操作

很多旅游项目都在考虑采用PPP模式操作。但旅游行业包含子项目众多，性质复杂不一，如何包装设计既是重点、也是难点。

随着时代的变迁，酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段，已经不适合采用PPP模式，而旅游基础设施、旅游公共服务设施、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区，以及泛旅游产业项目都适合按照PPP的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域PPP项目过于集中，实践中可以把泛旅游PPP项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域。考虑到旅游业的综合统筹特性，各地旅游部门在识别和包装旅游PPP项目时需要注意以下问题。

第一，旅游PPP项目适用领域比较宽泛，需要重视申报技巧。旅游业原本是我国最早引入PPP模式的行业，20世纪80年代，北京饭店、广东的白天鹅宾馆就在我国第一批BOT(Build-Operate-Trans-fer，建设-经营-移交)项目之列，但很显然，随着时代的变迁，酒店、餐饮、购物、旅行社进入高度市场化阶段，已经不适合采用PPP模式，而旅游基础设施(如道路)、旅游公共服务设施(如旅游集散中心、旅游厕所、智慧旅游)、依托自然资源和人文资源建设的旅游景区，以及泛旅游产业项目(如湿地公园、大型体育场、旅游小镇、旅游综合体、乡村旅游等)都适合按照PPP的要求进行包装设计。为防止某一行业和领域PPP项目过于集中，实践中可以把泛旅游PPP项目根据自身特点分解到养老、文化、体育、交通、教育、市政、医疗、信息等多个领域，并做好部门之间的协调，使得每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任，占一般公共预算支出比例应当不超过10%。项目包装需要体现公共产品特性，财政部公布的4个旅游PPP示范项目，便属于旅游基础和公共服务配套项目，具有更加鲜明的公共产品和公共服务特征。

第二，目前推行的PPP模式偏重狭义范畴，政府与社会资本共同成立特别目的公司是其主要组织形式。PPP模式有广义和狭义之分，广义PPP是泛指政府与私人部门为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系，狭义PPP是政府和企业组成一个特殊目的公司(即SPV，Special-Purpose-Vehicle)，政府以该机构为载体引入社会资本，双方对公共产品或服务进行共同设计开发，共同承担风险，全过程合作。2014、2015年各地纷纷上马的PPP项目大多属于狭义PPP的范畴，虽然财政部、国务院出台的相关规定指出PPP合作不应作狭义理解，独资或合资SPV取决于双方如何约定;但由于现阶段上马的PPP项目大都属于试点项目，很多地方政府出于合规性的考虑，倾向于采用合资公司的形式。SPV公司的设立还存在股权设计上的要求。根据财政部的规定，政府在项目公司中的持股比例应当低于50%且不具有实际控制力及管理权，但各地规定并不相同，江苏、安徽、江西、福建关于PPP项目的规定并未明确政府出资比例应限制在50%以下，但浙江明确指出“政府在项目公司中的持股比例应当低于50%”。此外，根据我国《外商投资产业指导目录》(2015年修订)中规定，有些可采用PPP模式的行业还必须中方控股，比如铁路旅客运输公司、增值电信业务等，如果引入国际资本，上述领域出于合规性要求应考虑政府控股。因此，在确定PPP项目政府出资比例时，应注意检索地方有关PPP规定中是否有政府投资比例的限制。

第四，特许经营是旅游PPP模式的主要方式，还应遵守与投资内容相关的较为特殊的法律法规。建设部2004年在贵州试点推行风景名胜区特许经营模式，随后国内绝大多数的风景名胜区、景区都通过所有权、管理权、经营权分离实施了特许经营。目前，我国旅游业尚未普及特许经营这个概念，国家旅游局也没有出台规范景区特许经营的办法，2015年6月1日开始实施的《基础设施和公用事业特许经营管理办法》对旅游景区的指导还存在一定的局限性，因此，旅游景区开发项目除了履行标准化的PPP模式通用程序之外，还要符合《旅游法》、关于旅游业的地方性法规以及根据旅游景区的不同类型符合特定的适用法律、法规的要求，如《风景名胜区条例》《文物保护法》《世界文化遗产保护管理办法》《自然保护区条例》《国家级森林公园管理办法》等。

第五，旅游PPP需要根据各子项目的特点分别选择适用并打包组合的运作方式。在PPP这个大的概念下包含了多种具体实施模式，比如委托运营、管理合同、BOT、BOO(Building-Owning-Operation，建设-拥有-运营)、TOT(Trans-fer-Operate-Transfer，移交-经营-移交)等，而实际应用远不止这些，需要根据每个旅游项目自身特点决定采用哪种或者哪些模式。例如，旅游景区的开发可以采用BOT模式、委托运营或者联营体;旅游综合体开发PPP项目中的各子项目分为存量项目(如已建成的体育馆等)和新建项目(如新建展览馆等)。对于存量项目来说，如果需要对存量项目进行运营和维护，一般选择O&M(运营、维护)模式，如果需要对存量项目加以扩建，则可以选择LBO(Lease-Build-Op-erate，租赁-建设-经营)或TOT模式;对于新建项目来说，则可以采取BTO(Build-Transfer-Operate，建设-移交-经营)、BOT、BOO、BOOT(Build-Own-Operate-Transfer，建设-拥有-经营-转让)。根据我国国有土地使用权的出让制度，商业、旅游、娱乐、商品住宅、工业等项目土地使用权需要通过招拍挂方式出让，对于该类土地上拟建项目，便不能直接选择TOT、BOO等需要由社会资本获得项目所有权的实施模式。

第六，旅游PPP项目要重视赢利模式设计。吸引社会资本进入旅游基础和公共服务建设领域，通常采用使用者付费和政府可行性缺口补助相结合的方式实现业主的投资回报，有条件的地区，也可捆绑优势旅游资源的开发权、提供可以产生预期收益的配套服务(如餐饮、物业、绿化)、附带生产出更具经营性的副产品(如广告、建筑作品知识产权的授权使用)、冠名公共产品，完全通过使用者付费的方式回笼资金，减轻政府财政负担。政府还可将盈亏状况不同的公共产品捆绑，如现金流入充裕的经营性公共项目、现金流入不足的非经营性公共项目和没有任何现金流入的非经营性公共项目实施捆绑，实现“以丰养歉”，同时确保PPP项目“盈利但不暴利”，提高目标利润的可持续性。同时，旅游部门还要创新财政补贴方式，对经营性质突出且盈利较好的项目，要从“财政直补”向“投资入股”方向转变;对公益性质突出且盈利一般的项目，要从“补建设”向“补营运”方向转变;对有投融资需求且达成合作的项目，要从“直补项目”向“金融支持”方向转变，以上有利于将政府对旅游开发建设的发展规划、监管约束、公共服务等职能与社会资本的管理效率、技术创新等优势有机结合，减少政府对旅游项目开发建设微观事务的过度参与，提高旅游公共服务的质量与效率，更好地发挥政府对旅游项目开发建设的监督服务职能。

大明宫国家遗址公园项目号称西安的“城市中央公园”，是与美国国家中央公园相媲美的世界级文化旅游景区。作为西安城市建设、大遗址保护和改善民生的重点工程，2007年西安曲江新区启动了大明宫国家遗址公园招标工作。曲江管委会充分利用“曲江模式”中的金融平台、独创“曲江-PPP模式”进行大明宫项目开发建设，有效地解决了大明宫国家遗址公园项目因开发范围广、难度大、项目综合性强、所需资金数额较大等问题，通过政府的财政支持与社会资本的有机结合，满足项目的资金需求、保障了这一大型民生工程的顺利开发。

一、项目运作过程

1、项目组织模式

2、项目融资

1)项目前期政府部门投资400亿元，主要用于非营利项目的开发建设。

2)针对大明宫国家遗址公园项目由国家开发银行与工商银行西安市分行等金融机构组建银行投资战略联盟，为大明宫项目周边的改造建设投资100亿元。

3)与香港中国海外发展有限公司（简称中海外公司）签署《大明宫遗址保护和周边开发项目战略合作框架协议》，投资规模达200亿元，项目相关配套基础设施以及高档住宅和商务中心等重大工程项目的投资建设达成合作意向。

4)与中国建筑股份有限公司签署《大明宫遗址保护和周边开发项目工程建设及城市资源运营合作框架议》，协议金额200亿元人民币。

5)与恒大地产集团西安有限公司签订《西安大明宫片区改造幵发项目战略合作意向书》，恒大集团投资100亿元人民币参与大明宫周边的城中村、棚户区改造。

6)大明宫遗址区保护改造办公室与建设银行曲江支行签订29.9亿元的合作协议。

7)大明宫遗址区保护改造办公室与金地集团签订40亿元战略合作协议。

此外，曲江管委会以城市运营商方式采取了“先公建造景、后土地升值”的开发模式，在大明宫遗址项目中，先建设完成遗址公园部分，之后再将周边的土地转让给实力较强的地产商，由地产商组织周边环境的改造与开发建设，以提升公园周边土地价值，为其他项目的开发建设筹集资金。

案例启示

作为曲江新区管委会直属企业“西安曲江文化产业投资（集团）有限公司”的管理咨询顾问机构，我们认为，大明宫国家遗址公园PPP模式建设的经验，对于PPP模式在旅游业运用具有一定的借鉴意义：

1、大明宫国家遗址公园作为公共产品的社会效益,同时也具备了作为商品的经济特性,属于旅游行业典型的准经营性项目。

2、大明宫国家遗址公园的开发建设资金以及前期的拆迁安置成本数额较大,单单依靠公园建成后门票收入及租金收入难以满足项目资金需求。而且，项目还包括遗址周边区域的改造规划,在整体规划范围中所占比例较高。PPP模式项目成功在于在对遗址充分保护下尽可能A地发挥遗址的突出价值,并以此改善遗址周边环境,通过提升区域整体价值实现大明宫项目的增值。

3、PPP模式是一个复杂系统，运作程序繁杂。建立政府与社会资本的合作关系、明确责任分工、共同分担风险是PPP项目成功的基础。运用PPP模式需要妥善安排各参与方在项目中的权利和义务，要做好政府与社会资本方的责任划分，重视政府在项目中的规划作用，要制定详细项目计划，完善交易结构和项目管理机制。大明宫项目说明，在保证各参与方利益的情况下，注重保证参与方利益，科学设计交易结构，可以保障整个项目运作顺利进行。

4、组建一个能够进行“全寿命周期管理”的专业项目管理机构，有效的监督和良好的管理结构，比如西安市政府牵头的“西安曲江大明宫遗址保护改造委员会”方式来专门负责对项目的监管，社会资本与政府间进行协调，建立长效管理机制，值得借鉴。

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