环境保护行业介于公益性和非公益性之间，既有公益性的内涵又包涵有非公益性的特征，具有显著的准公益性特征。
环境保护行业是以满足环境保护需求、解决环境问题的目标导向型产业，这就决定了其是具有公益属性的产业，是为防治污染、改善生态保护资源提供物质基础和技术保障的产业，具有消费的公共性与效益的间接性。这种效益一般是指社会效益和生态效益，因此，其所创造的产品或服务是整个国民经济各部门经济活动的共同需要，一定程度上具有联合消费、共同收益的特征。
与此同时，从环境保护行业参与主体来说，环境保护项目由带有盈利性质的单位发起，从其自身的经营目的出发多半带有盈利性质，资金来源多为自收自支，财政上虽有支持但不过多的干预。环境保护行业虽具有一定的社会效应，但有特定的受益群体，不属于严格意义上的公共物品，具有一定的竞争性和占有性。
使用者付费狭义上是指政府对某种物品、服务或行为确定价格，由使用者或行为者支付这种费用，其主要目的是想通过付费把价格机制引入到公共服务中来。环境保护行业中的“使用者付费”概念更为广泛，既包括狭义上的“使用者付费”，也包括“污染者付费”的概念。“使用者付费”表现在污染物排放总量控制指标确定的条件下，企业或个人购买环境资源容量所支付的环境使用价格，“污染者付费”则表现在污染物排放未经有效处理，对环境造成破坏后，政府强制污染者对环境损失作出的环境补偿价格，对应的反应了环境保护行业中针对污染处置者的“保护者收益”理念。
“使用者付费”使得环境保护行业中公共物品或服务的提供具有一段时间后的收益性，这就会使得私人资本参与某些公共物品或服务的竞争，获得收益俄同时提高企业形象，并能够获得一定的社会权力。
“使用者付费”使得运用经济手段特别是价格机制来促进环境保护行业的发展以促进环境保护成为可行之举，而利用价格政策促进环境保护行业发展也从“政府投资、收费维持”向“财政退出、保本微利”阶段转变，价格政策不仅要筹集环保设施建设、运营所需的资金，而且还要确保投资者有一定的盈利。
据此，在价格政策的发展下，“保本微利”成为环境保护行业的重要特征。一方面，我国制定相关制度明确对环境保护行业经营实行保本微利政策，另一方面按照“保本微利”原则逐步进行征收调整，保障环境保护项目的正常运营，从制度制定和执行两个层面严格贯彻落实“保本微利”。
发达国家坚持以法治环境，为环境保护行业的发展奠定良好的基础。如美国于1963年就制定出第一部《清洁空气法》，并于1970-1990年间作了三次修改，排放标准愈来愈严格，相应地，美国大气污染控制设备市场迅猛发展;此外美国的清洁水法、德国有关包装废弃物的法规、日本的促进再生资源利用的法规也都效果显著。政策扶持方面主要表现在：财政补贴、减免税、低息贷款、折旧优惠和资励制度等。
我国则把环境保护宣布为中国的一项基本国策，并制定和颁布了一系列环境保护的法律、法规，以保证这一基本国策的贯彻执行。
2002年的中共十六大提出中国社会主义市场经济体制已经初步建立，市场在资源配置中发挥基础性作用，为PPP的推广提供了理论基础。2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》的大背景。随着PPP项目的推进，建设部又陆续出台一些文件，包括2004年的“126号文”（《市政公用事业特许经营管理办法》），该办法及各地出台的特许经营条例是这一时期开展PPP项目的基本法律依据。
借指导意见的东风，2003年全国各主要城市掀起了PPP高潮，而这次高潮中，环境保护行业是最先走上PPP道路的行业之一，其中最多的是城市供水及污水处理项目，比较著名的项目有合肥王小郢污水TOT项目、兰州自来水股权转让项目、襄阳观音阁、鱼梁洲污水BOT工程，许昌供排水一体化项目等。
在经历了几年的高速发展后，从2009年开始环境保护行业PPP热度明显降低。
在应对2008年国际金融危机的过程中，2008年底中央为扩大内需促进经济增长，出台了4万亿的投资计划，其中强调了要加强生态环境建设，加快城镇污水、垃圾处理设施建设和重点流域水污染防治。4万亿经济刺激计划使得2009-2011年成为环境保护PPP受冲击最严重的一段时间，很多项目直接“被停止”，4万亿刺激计划的弊端暴露无遗。
2013年开始，十八大提出了让市场在资源配置过程中发挥决定性作用，为PPP的普及提供了理论基础。2013年的全国财政工作会议结束后，财政部部长楼继伟做了关于PPP的专题报告，对PPP在国家治理现代化、让市场在资源配置中发挥决定性作用、转变政府职能、建设现代财政体制和促进城镇化健康发展等方面的作用给予了高度期待。进入2014年，财政系统组织了多次官方PPP培训，地方财政厅局的PPP培训也接连不断。住建部和财政部结合财政体制改革开始准备有关指导意见，地方政府积极上报PPP试点项目。国家发改委启动了特许经营立法工作，学术界、咨询界也热闹起来，各种研讨、沙龙层出不穷，各种文章不断问世。
咨询公司处于PPP产业链的上游，可以比较早的感受到行业的变化。从2014年开始，咨询公司的PPP项目咨询业务量明显增加，接下来，投资机构、设计建设机构、材料设备供应机构、运营机构都会逐步感受到PPP热潮的影响。
2014年，财政部印发《财政部关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》(财金〔2014〕112号)，公布30个政府和社会资本合作模式（PPP）示范项目，总投资规模约1800亿元，涉及供水、供暖、污水处理、垃圾处理、环境综合整治、交通、新能源汽车、地下综合管廊、医疗、体育等多个领域。从各类项目占比来看，30个示范性项目中环境保护类项目占到12个，占比达到40%，占据近半壁江山。而从各省来看，举几个例子，安徽省首批公布的42个PPP项目中有26个是环境保护类项目，四川省环境保护类项目也占到28个PPP项目中的17个，江苏15个PPP项目中有5个环境保护类项目。总体来看，环境保护类项目占各省项目的近三成。环境保护PPP成为政府PPP模式的示范重点。
环境保护行业作为首次PPP浪潮中最先走上市场化发展道路的行业，经过十年的发展，已经初步形成一套相对清晰的交易框架，这为本阶段新的PPP环境下的进一步发展奠定了坚实的基础。与此同时，不可否认的是，在过去的发展中，环境保护行业PPP也面临着很多不可回避的问题，如项目边界过窄、产业化能力较弱、交易结构僵化、管理失调等，也成为环境保护行业PPP发展的绊脚石，亟待解决。
在PPP新环境下，环境保护行业作为示范重点既是对上一阶段成果的延续和发扬，为其他行业PPP发展提供借鉴，同时也是环境保护行业PPP自身在新环境下进一步规范发展的现实需要。环境保护行业PPP作为示范重点是全行业PPP发展的一个扬弃过程，既抛弃又保留、既克服又继承，将引领全行业PPP走上全新的发展道路。
目前，环境保护行业正面临产业融合的需求，从单一产业运作向多产业协同转变。
以污水处理行业为例，在污水处理能力的快速发展过程中，一个曾经被忽视，而今又必须面对的问题是伴随着污水处理能力的提高，污水处理的中间产物——污泥没有得到妥善的处理和处置。污水处理行业作为环境保护行业PPP发展的排头兵，在过去的市场化道路中污泥处理始终在污水处理PPP项目外徘徊，项目运作中鲜有将污泥处理一并纳入的。随着污水处理厂的总处理量与处理程度的不断扩大和提高，所产生的污泥量也将日益增加。大量的污泥未能得到及时、合理的处理而成为污水处理厂沉重的负担。单一的污水处理厂投资建设已经无法满足当前综合环境保护的需求。
此外，污泥是有用的生物资源，如能合理利用则不仅能变废为宝，还能增加经济效益。从经济的发展、资源的开发利用、城市生态环境的保护等方面来看，城市污泥处置的理想出路应该是资源化利用，解决污泥处置中的难题，避免城市生态环境污染，节约处置费用，变废为宝，使之具有良好的生态效益、环境效益、经济效益和社会效益，是城市可持续发展的必然要求和发展趋势。
（1）项目背景
东北某市随着城市的发展，新区建设推进，区域生活污水和工业污水增长迅速，目前区域内污水直接汇入附近河流，造成水质恶化、周围环境污染，影响到市民身体健康。同时由于排放到水体中的各类污染物远远超过国家标准，对周边水体、水库甚至是区域水系均造成了严重影响。
此外，该市现仅有污泥处理厂一座，服务于原规划已建、在建的污水处理厂。截至目前，该市已经投入运营的污水处理厂每天实际产生的污泥产生量已经接近现有污泥处理厂的运营负荷。
（2）融合之举
目前，该市推出系列PPP项目，其中即包括污水污泥一体化处理项目，专项解决上述污染问题。根据PPP运作初步计划，该项目特许经营期限为25-30年，范围包括污水处理工程和污泥处理工程以及部分污水管网。具体的PPP运作模式上，计划采取项目法人公司存量股权合作模式，或者对已有法人公司进行增资扩股的股权合作模式，为实际PPP运作提供了多种合作模式。
此外，该项目依托项目经济财务分析的测算数据，以测算的相关成本、收入等为参数，设定收益调整的上下限，并根据PPP操作指南规定的风险分配原则，设计风险方案，约定收益与风险调整机制，合理平衡政府和社会资本之间的利益。既满足谨防不合理的利润输送和国资收益流失的要求，同时又保障社会资本的长期稳定收益预期。
该项目的开展是国家政策的有力响应，遵循了城镇污水处理厂新建、改建和扩建时污泥处理处置设施的建设应执行“三同时”原则，即与污水处理设施同时规划、同时建设、同时投入运行。而更重要的是，该项目实现了污水处理全流程一体化运作，是对环境保护行业多产业协同发展的实践响应，将为环境保护行业产业融合发展带来很好的示范效用。
然而，在PPP新环境下，水资源保护这一公益性特征明显的产业与其他产业整合发展的道路越发清晰，尤其是与其他经营性产业相结合的整合发展思路为水资源保护产业的市场化发展创造了条件。
（1）项目背景
中原地区某市出于园区发展的用水需要，结合城市和园区给水现状，并考虑远期给水规划，规划建设园区用水调蓄工程，这既解决了区域供水的需要，同时也满足合理开发利用水资源、保护环境的要求。为此，区域内规划建设园区调蓄池及景观引水工程年用水量3468万m3，调蓄池库容为80万m3。
与此同时，合理建设调蓄供水工程也是对外开放和吸引外资的重要条件之一，随着该市中心城区扩展和园区功能完善，远景强调园区成为生态良好，适宜居住，又具有创业环境的、与中心城区密切联系的现代化新城区，水库建设工程承载着城市整体建设发展的重任。
（2）整合思路
基于水资源保护与城市区域发展的共同需要，本项目采用PPP模式进行调节水库的运营，是对水资源保护项目运营模式的一种创新尝试，将发挥巨大的示范效应。从具体运作模式上来说，在水资源保护、灌溉调节的基础上结合了岸线区域开发，通过开发建设与资产运营，实现“以点带面”，对于改善城市生态环境，打造城市水系，加快新区建设，提升城市品位都具有重要的意义。
其中纳入PPP资产运营范围的内容主要包括：
? 调节水库及其配套设施
作为新区示范区的核心资源，建成后的水域资源需要高效的经营，包括灌溉调节实施及相关的日常维护、保养与管理，实现在保障民生效能基础上商业价值的可持续性增长。
? 水库水域资源经营
为充分发挥调节水库水域资源潜在价值，在满足灌溉调节基础功能的基础上，对水资源进行合理的经营，如园区供水供给等；同时，对水域资源利用进行深度挖掘，开发合适的经营性项目，实现水域资源的充分利用。
? 文化旅游经营
对水库岸线内具有历史性、稀缺性、观光性的配套自然资源，进行包装策划，形成较有当地特色的文化旅游地产项目。后期的通过必要的文化导入、品牌建立、广告宣传等手段提高知名度及影响力。
? 基础设施经营性衍生资产运营
随着水库及岸线基础设施建设的不断完善，将会形成包括如地下管廊、停车场等在内的可经营的功能性基础设施资产。这些资源的有效经营，可以进一步提高资产利用效率，同时也是提升园区品质的保障。
（3）收益模式
本项目中收益机制的创新主要体现在从政府补贴为主向开发收益为主、政府补贴为辅，实现水资源保护的市场化经营，具体收益方式主要包括以下几类：
? 水库及配套设施运营维护
PPP项目公司发挥水利设施运营维护等方面的技术优势，负责水库及其配套基础设施的日常运营与维护，确保水质、水量在满足农田灌溉的基础上，保障园区用水调蓄工程用水。
? 水库水域资源特许经营
政府授予PPP项目公司水库水域资源特许经营权，项目公司根据水库水量及区域水体径流量情况，在确保水质、水量在满足农田灌溉的基础上，对余量部分水资源进行经营。在向园区提供工业调蓄用水的同时，根据具体情况对水域资源进行进一步的深入开发，获得运营收入平衡水库及岸线范围内的基础设施投资。
通过政府付费购买服务的方式，以园区工业用水调蓄水量向项目公司支付水库及其配套基础设施运营维护费用，若水量不足以支付水库设施日常维护成本费用及合理收益部分，由政府补贴承担。
? 水库及岸线商业运营
政府授予PPP项目公司运营维护水库及岸线范围内的可经营性资产资源的特许经营权，主要包括基础设施经营性衍生资产（如地下管廊、停车场等），文化旅游资产等，依靠经营收益平衡水库及岸线范围内的新增基础设施投资。若无法实现平衡时，政府以水库及岸线范围内的房地产及商业地产开发运营资源对PPP项目公司进行补偿，项目公司依托地产及商业资源收益在平衡基础设施投资的同时，实现合理投资回报。
交易结构设计是PPP项目前期工作中最核心的环节，对PPP项目运作中的项目投融资结构、回报机制等方面的问题展开设计，是明确PPP运作中的交易主体，理顺各方责权利的基础。
西北某地级市污水处理厂PPP项目是当地第一个PPP项目，同时也是所在省的示范性项目旨在实现区域污水处理率和污水处理标准提高的目标，为区域带来巨大的环境效益，社会效益和经济效益。本项目要求高、工期紧，对交易结构的设计提出了很高的要求。一方面，按照传统BOT模式进行运作，将无法确保在预期时间内完成项目建设并启动运营；另一方面，采取传统TOT模式运作将导致无法发挥社会资本的开发优势，并导致项目缺乏吸引力。因此，本项目咨询服务机构在实施方案中对交易结构进行了创新设计，其中提出了TOT与BOT相结合的交易结构，创造性地解决了工期要求与发挥社会资本优势之间的矛盾。
（1）交易结构确定原则
根据项目基本情况、项目前期工作完成进度、项目工程进度要求、项目配套管网完善计划、项目配套资金到位情况等相关信息，对各类信息进行综合分析，协调各类资源资产，充分利用项目前期工作成果，以不再需要政府进行额外投资为原则，充分发挥PPP项目运作模式优势，引入社会资本与政府共同组建项目公司，由项目公司负责投融资、建设、运营污水处理厂。
（2）项目投融资结构
环保局组织项目土建工程招标，完成项目公司成立前的全部土建工程；项目公司组建完成后，由项目公司负责设备的采购安装。待污水处理厂建设完工后，向项目公司转让所有土建投资。
（3）项目回报机制
项目公司在特许经营期内经营污水处理厂，确保污水排放符合项目产出要求，并收取污水处理费。
住建局根据污水处理厂实际处理合格水量情况，向项目公司支付污水处理服务费。该笔费用由财政承担，费用主要来源是污水处理厂服务范围内收缴的污水处理费、向老污水处理厂支付的委托运营服务费（本项目建成后，老污水处理厂停止运营）、专项转移支付等。同时，在后期项目运作中通过运用技能减排专项资金建立环境保护PPP项目运作基金，减轻财政压力。
（4）相关配套工作
为配合污水处理厂运行的污水收集需要，污水主干管规划建设15公里已开工建设。此外，未来三年计划完成新建及改造污水管网配套工程建设，2017年底新建及改造污水管网51公里。
（5）交易结构的创新之处
? 政府承担全部土建工程，工程量认定清晰；
? 项目建设过程中，不存在两部分土建工程衔接问题，工程进度有保障。
单一模式向多种模式结合发展，进一步拓宽了环境保护PPP项目交易结构设计的思路。PPP项目并不是一成不变的，在交易结构设计中切记墨守陈规，而是需要打破传统思维，将传统模式与项目具体情况相结合，进行模式创新，发展出契合项目实际的交易结构。
正如行业中所说，好的PPP项目不是结婚典礼，而是一桩婚姻。项目实施管理是保证项目后期稳定运营不可或缺的内容，而稳定运营也是PPP项目运作的题中之义。
在当前的PPP环境下，政府与社会资本合作为政府参与项目公司运营提供了更好的机会，也对参与运营提出了更高的要求。
（1）项目管理失调的探讨
华中地区某市污水处理厂一期项目已经稳定运营了近十年，政府与社会资本长期处于友好合作状态，这依赖于项目合作设计阶段在特许经营协议及污水处理服务合同中对后期不同运营阶段中管理条约的设定，为项目运营管理提供了切实有效的依据。
但是，在这几年的运营中，由于政府部门管理人员的更迭，原先参与项目特许经营协议及污水处理服务合同设计的人员不再参与项目管理工作，而这两份协议文件的优势——对运营管理的充分设计——成为制约新的管理人员完全理解文件核心内涵的障碍，管理人员在没有专业咨询人员协助的情况下无法对文件内容形成充分的认识并参照执行，使得在运营管理中政府权利无法获得充分的保护。虽然截至二期项目启动，一期项目管理没有出现大的管理问题，但也存在明显的管理隐患，同时对二期项目设计与一二期项目协同管理设计产生影响。
（2）项目管理调整之路
为了解决一期项目的管理失调，二期项目设计中主要从两个方面展开，一个是项目协议的再设计，另一个是管理工作手册的设计，既保证项目管理的核心需要，同时为解决具体管理执行的可操作性问题。这主要从以下三个方面进行设计：
? 核心内容的再设计
项目协议核心内容的再设计既是对一期协议的继承，也根据与二期工程相关内容及因二期工程建设运营对一期工程项目协议造成影响的内容的再设计。其中，项目实施管理相关内容的再设计贯穿了项目运营的全过程，包括对污水处理厂建成完工后的测试与运营维护方面的管理，对特许期结束后移交的管理，对运营期限内临时接管的管理，不可抗力造成的对项目运营影响的管理，对进出水水质监测的管理，对污水处理服务费支付、调整方面的管理，项目终止、转让、补偿、保险及违约等方面的管理等等。此外，项目实时管理再设计中对项目运营协调委员会的设定设计及项目中期评估及相关细则的设计成为项目管理设计中的亮点，为项目管理建立起行之有效的管理组织并提供了周期性管理方案。
? 两期项目的协同管理设计
截至目前，一期项目尚有近20年的特许经营期限，一二期的协同管理是二期项目设计中无法回避的问题。因此，在二期项目协议中对一期工程协议的效力持续问题进行明确的界定，明确了除涉及到与二期工程并网衔接后相关内容外，项目运营维护、监督监管及移交等依然按照一期工程项目运作时的特许经营协议及污水处理服务合同中相关约定执行。
此外，在二期项目协议组成和效力方面，进一步明确了一期项目协议是二期协议中的重要组成部分，并在二期项目协议中对一二期工程运营、监管及移交等方面内容进行了详细约定。
? 管理工作手册辅助项目管理
项目管理的设计最重要的就是管理方式的可操作性，管理工作手册作为项目管理方案的重要组成部分，解决了一期项目中因非运营原因造成的管理失调问题，使得项目管理具备一定的延续性和继承性。
可以发现，实施管理重在设计，贵在执行，而其重要性更是体现在其防范于未然的特性，为各类环境保护PPP项目保驾护航，为日久月深的“婚姻”营造一个和谐稳定的环境。
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