2016年11月7日财政部发布了《政府和社会资本合作物有所值评价指引 (修订版征求意见稿)》(以下简称修订版征求意见稿),笔者通过对英国、爱尔兰、法国、印度等PPP发展较为成熟的国家进行研究,结合我国PPP模式发展的目标和现状,现针对修订版征求意见稿提出以下建议,仅供参考。
一、关于物有所值评价开展时点与实施的建议
修订版征求意见稿提出在“项目准备阶段”和“项目进入运营期的3-5年中期评估时”两个时点进行物有所值评价(特别得要求定量评价),该要求体现了在前期对项目是否适合采用PPP模式进行论证,以及在运营期对项目是否真正物有所值进行判断的重视。
但由于在项目决策阶段, PPP模式下提供服务的实际成本和社会资本要求的回报是未知的,在项目准备阶段的物有所值定量评价采用的方式是对公共部门提供服务的成本(PSC)与影子投标价(Shadow Bid, SB)进行比较,即VFMT = PSC – SB,而运营期的第3-5年中期评估时物有所值再评价是基于项目准备阶段5-7年后实际发生的运营维护成本和社会资本投标报价确定的投资回报。项目准备阶段所做的物有所值定量评价难以实质性和直观地判断项目是否物有所值,而中期评估时的所做的物有所值评价仅仅是后评估,这两个时点的物有所值评价均难以起到实质性影响项目是否采用PPP模式的决策的作用。
通过对法国、爱尔兰和印度等国家的物有所值评价流程安排进行深入研究,笔者建议物有所值定量评价应在项目评标时进行,通过把排名最高的投标报价与公共部门基准进行比较,并考虑税收等因素的不同影响,定量评估排名最高投标报价是否具有物有所值的潜力;在选定中选社会资本后,以实际投标价(Actual Bid, AB)与PSC进行比较,即VFMA = PSC – AB,判断项目是否物有所值。
在项目建设和运营成本数据比较详实、PSC能够准确测算的情况下,笔者建议实施机构应以PSC作为采购评判的依据,在全部采购响应文件所对应的PPP值均高于PSC值的情况下,应当终止采用PPP模式或者重新采购,如此才能真正使得物有所值评价成为判断项目是否适合采用PPP模式的实质性意义。
二、关于物有所值定性评价和定量评价顺序与关系的建议
借鉴国外开展PPP物有所值评价的经验,我们建议PPP项目在编制完成初步实施方案之后开展物有所值定性分析,定性判断项目是否物有所值,通过邀请PPP项目所涉及的不同专业技能内的专家,对实施机构编制的实施方案提出优化建议,通过定性评价的项目可进一步通过定量评价判断项目采用PPP模式是否物有所值。
三、关于物有所值定量评价与财政承受能力论证相衔接的建议
基于对其他国家PPP项目物有所值评价流程的研究,根据我国开展PPP项目物有所值评价的目标和内容,我们建议PPP项目物有所值评价应在三个方面与财政承受能力论证同步衔接进行:
(1)PPP项目物有所值定性评价应从行业领域适用性以及行业集中度的角度与财政承受能力论证相衔接,避免PPP模式在同一领域的项目中过多采用,从而提高区域整体的经济效益和社会效益。
(2)物有所值定量评价应与财政承受能力论证在风险识别、风险分配以及风险发生概率和支出成本测算等方面同步衔接。
PPP模式下政府自留的风险和传统模式下政府承担的风险应合理测算。在PPP模式下,应避免为了通过物有所值评价刻意降低政府自留风险;同时,在传统模式下政府也并非承担全部的风险。建议未来应通过PPP项目信息公开与统计,积累风险方面的数据,以便更全面合理地对项目进行风险评估。
(3)PPP项目下政府财政支出责任测算与物有所值定量评价相衔接。
PPP项目的财政支出责任包含股权支出责任、风险支出责任、运营补贴支出责任和配套支出责任,其对应的是物有所值定量评价下的PPP值,而针对物有所值评价的PSC值与股权支出责任、配套支出责任、运营补贴支出责任和风险支出责任的对应关系在本修订版征求意见稿中尚未有清晰的说明。
四、关于可行性研究报告编制与PSC值测算相衔接的建议
由于物有所值定性定量评价的基础数据PSC值包括模拟项目的建设和运营维护净成本、竞争性中立调整值和政府承担PPP项目全部风险的成本,而针对建设和运营维护净成本往往是基于项目的可行性研究报告数据。因此,我们建议项目的可行性研究报告编制单位对于项目建设和运营成本所做的财务分析应更加充分,或者聘请专业的财务咨询机构对项目建设和运营成本进行科学独立的测算。
五、关于物有所值评价应充分考虑社会效益的建议
PPP项目实施的目标之一是扩大基础设施和公用服务的融资渠道、增加或加快公共产品和公共服务的供给。因此,在地方政府融资渠道受限与公共服务需求高涨极为不匹配的情况下,即使采用PPP模式未能明显降低建设和运营成本,也应充分考虑PPP模式对加大公共服务供给所带来的潜在社会效益。
因此,建议物有所值评价应补充关于采用PPP模式所能带来的社会效益的内容,体现PPP模式下新增社会效益的时间价值。
六、关于物有所值定性评价专家组成员的建议
修订版征求意见稿要求,定性评价专家组包括财政、资产评估、会计、金融等经济方面专家,以及法律、区域规划发展、工程建设、项目运营管理和环境保护方面专家等,且专家组由不少于9人的单数组成,前款列出的每个领域至少应有一名专家参与。
鉴于PPP项目交易极为复杂,需要多方面专业人才为项目运作保驾护航,上述要求的初衷是合理的。但是针对PPP项目的物有所值评价,如要求专家组成员不少于9人,将很有可能因为人数与专业领域过高的要求增加项目交易成本和准备时间,影响项目的进展;同时,因项目运作模式的不同,在项目准备阶段可能并非同时要求资产评估、会计、金融专业技能,针对某一PPP项目资产评估、会计、金融专家通常可以由同一财务专家来承担,我们建议应结合项目的具体情况、在专家具有复合背景的情况下应当允许适当减少专家组成员的人数。 （转自PPP知乎，原标题《拒绝走过场！PPP项目物有所值评价应该怎么玩？》，PPP资讯整理）
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