PPP课堂

1、对PPP项目实施方式作出了新的划分。

《导则》第三条中明确“政府和社会资本合作模式主要包括特许经营和政府购买服务两类”，并明确“新建项目优先采用BOT、BOOT、DBFOT、BOO等方式，存量项目优先采用ROT方式”。此前，业内一直对“PPP（政企合作）”、“特许经营”与“政府购买服务”这几个概念的内涵和外延以及相互之间的关系问题存有诸多争论。本次发改委在《导则》中首次明确了“特许经营”与“政府购买服务”均属于PPP模式实施的两种方式。且与之前出台的若干政策法规文件相比，在具体项目实施方式中新增了BOOT和DBFOT模式作为PPP模式的外延。从国内和国际PPP实践来看，BOOT和DBFOT的交易架构的确被广泛应用于PPP项目实践领域，因此，发改委《导则》在新建项目的实施模式中增加这两种交易架构也属顺应实践领域需求之举。

2、提出建立PPP项目库。

此前虽然已有发改系统的PPP项目库，但《导则》第六条进一步提出PPP项目库应在投资项目在线审批监管平台（重大建设项目库）基础上建立，并统一纳入国家发展改革委传统基础设施PPP项目库。据悉，“国家发改委在线审批监管平台应用已初见成效”[1]，可以预见《导则》中提出建立的PPP项目库与发改委在线审批监管平台的联动，将会在办事效率、监管力度、信息交换充分性等方面展现出诸多优势，有利于PPP项目的高效推进并形成有效监管。

3、将PPP项目按投资主体的不同，细分为“政府投资项目”和“企业投资项目”，并对不同项目提出不同的审批管理要求。

在基础设施投资领域，根据投资主体的不同，长久以来形成了政府主导和企业主导两种不同的投资管理体系。自从PPP模式推广以来，由于其投资主体既有政府平台公司、政府产业基金，也有国企、民企，因此实践中对不同类型投资主体主导实施的PPP项目存在关于审批监管流程上的诸多困惑，而地方政府多是参照政府投资项目的性质对PPP项目进行审批和监管。《导则》第十条首次结合现行投资项目的审批要求，对不同投资主体主导的PPP项目在审批/核准/备案上的要求做出了区分：政府投资项目采用审批制，企业投资项目采用核准制或备案制，并明确了“先审批/核准/备案，后确定PPP实施方案”的操作流程，为PPP项目的立项流程和方案审查流程的先后顺序问题做出了明确的指示。

4、简化一般性政府投资项目的立项和实施方案审批流程。

《导则》第九条和第十一条特别指出了“一般性政府投资项目”的管理要求，对“一般性政府投资项目”的PPP实施方案编制和审查审批可以适当简化，与项目可行性研究报告的编制和审查审批一并进行，即在一般性政府投资项目可行性研究报告中设置PPP项目实施专章，从而减少政府对项目实施方案的审批流程。应特别指出的是，此处的简化操作仅适用于政府投资项目，而不适用于企业投资项目。政府投资项目的范围，根据《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号），政府投资项目通常是指政府“采用直接投资和资本金注入、投资补助、转贷和贷款贴息等方式的”项目。

5、使用者付费项目的价格管理适当前置。

《导则》第九条在PPP实施方案编制的要求中特别提到“如果项目涉及向使用者收取费用，要取得价格主管部门出具的相关意见”。在实践中，由于公共基础设施涉及向使用者收取费用的，大部分以政府定价为主，部分项目还需要经过价格听证等程序才能确定最终收费价格。在项目建成投入运营前，政府和社会资本合作方无法对未来收费价格进行自由约定，往往只能参照现有同类设施的价格或当前市场价格进行预测，以暂定价的形式写入PPP合同。现《导则》提出除在PPP实施方案编制过程中应重视征询潜在社会资本方的意见和建议之外，还要求价格主管部门在PPP实施方案编制阶段即参与并出具相关意见，这样有利于政府对项目的未来收费标准合理性和未来价格形成机制、价格调整机制的合规性进行事前管理，且极大地提高含使用者付费内容PPP项目的价格相关条款的合法合规性和操作可行性。

   6、为PPP项目变更项目法人提供政策依据。

《导则》第十条第三款和第十七条均明确“PPP项目法人选择确定后，如与审批、核准、备案时的项目法人不一致，应按照有关规定依法办理项目法人变更手续。”此前在PPP项目实践中，由于项目立项等前期手续通常先由政府有关部门以自身或其指定机构名义进行，在立项完成后再进行PPP项目投资人招选、组建项目公司、授予特许经营权等工作。因此经常导致项目公司虽然按照PPP有关政策法规是项目实际上的项目法人，但由于前期立项批复等环节已由政府部门完成并取得相应批复，因此前期已完成的多项文件中载明的项目法人仍为原报审机构，从而造成在项目文件体系上的混乱，以及后续PPP项目实施阶段管理主体责任界定不清，乃至项目自身报批、报审、报备合规性等诸多问题。《导则》中这一规定，无疑解决了实践中已存在多年的操作难题，为PPP项目实施阶段厘清管理体系、划清管理责任提供了可能。但是，项目公司能否依据该《规定》变更除立项文件（项目建议书）之外的其他相关建设审批文件，如环评报告、土地预审、规划选址、用地许可等文件的主体，还有待相关细则以及相关主管部门操作规则的出台。

7、在PPP相关附属合同中新增了“配套建设条件落实协议”。

《导则》第十二条关于实施机构组织的合同草案起草中，对PPP项目主合同相关的附属合同列举中首次明确了“配套建设条件落实协议”。这一要求或将解决实践中政府与社会资本在项目建设分工方面的诸多争议。在实践中，通常认为社会资本应负责对项目建设的成本控制、质量、进度、安全等承担风险。由于项目建设前期的征地拆迁进度、三通一平配套建设条件对于社会资本方控制项目建设期风险具有至关重要的影响。而这些配套建设条件，社会投资人通常需要依靠政府的力量才能顺利落实，因此在PPP合同谈判阶段社会资本与政府就这些前期配套建设条件的完成要求通常需要进行重点磋商。但由于此前并没有对政府应履行落实配套建设条件的义务有任何具体政策指导，因此往往导致政府虽有承诺协助项目公司/社会投资人完成此类工作，但其落实在PPP合同中的约定却比较原则和概括，对其完成情况和时限要求等细节均无法以其他书面方式加以明确约定，造成配套建设条件落实的风险不可控，从而影响项目建设期的整体风控管理。本次导则中明确“配套建设条件落实协议”可作为PPP项目主合同的附属合同，从政策层面要求政府谨慎、积极履行其对社会资本的建设协助义务，避免政企双方在项目工期进度上的互相推诿扯皮，将促使政企双方更有效地履行各自职责，发挥各自优势，共同努力保证项目建设的顺利、按期推进。

   8、对土地招拍挂程序与PPP项目社会资本招选程序的衔接提出新建议。

《导则》第十三条第三款明确“如果项目建设用地涉及土地招拍挂，鼓励相关工作与社会资本方招标、评标等工作同时开展”。这一规定对需要以出让方式取得建设用地的PPP项目，如土地综合开发项目、以BOO或BOOT等方式长期拥有并运营基础设施资产的项目、土地捆绑型PPP项目的实施流程提出了指导性意见。在此前由财政部、国土资源部等十九部委联合发文的《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）第五条中明确“PPP项目用地应当符合土地利用总体规划和年度计划，依法办理建设用地审批手续。在实施建设用地供应时，不得直接以PPP项目为单位打包或成片供应土地，应当依据区域控制性详细规划确定的各宗地范围、用途和规划建设条件，分别确定各宗地的供应方式：……（三）依法需要以招标拍卖挂牌方式供应土地使用权的宗地和地块……可将通过竞争方式确定项目投资方和用地者的环节合并实施。”由此可见，在土地招拍挂程序与PPP社会资本招选程序的衔接问题上，各部委已基本达成共识。