PPP模式的本质

段素兰，毕业于北京大学法学学士，万商天勤律师事务所PPP法律服务团队主办律师，高级咨询顾问；执业领域包括建设工程合同争议解决、私募股权基金等。

政府和社会资本合作（PPP）模式是指政府为增强公共产品和服务供给能力、提高供给效率，通过特许经营、购买服务、股权合作等方式，与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作关系。（《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》发改投资〔2014〕2724号）。

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，意为公共部门与私人部门的合作伙伴关系，在我国理解为政府和社会资本合作关系，该合作关系可以体现为众多合作方式，包括但不限于特许经营、购买服务、股权合作等，对这些合作方式的抽象化，即为PPP模式，亦即体现为政府和社会资本合作关系的合作方式都属于PPP模式，PPP模式包括但不限于特许经营、购买服务、股权合作等合作方式。

1、PPP模式是政府与社会资本建立的利益共享、风险分担及长期合作的关系

PPP是Public-Private-Partnership的缩写，意为公共部门与私人部门的合作伙伴关系，在我国理解为政府和社会资本合作关系。该合作关系是需要政府方与社会资本方利益共享、风险分担，俗话说“有福同享，有难同当”，是一种十分紧密的关系，并且该关系是长期的，不是很短的。

有福同享，是指政府方可脱身于非服务职能中，且获得了发挥政府服务职能的公共产品与公共服务设施，而社会资本方因参与投资而获得了收益，此即为利益共享。注意不能简单地等同于政府方与社会资本方共同经营PPP项目的收益分红，因为政府方不一定采用股权合作的方式，PPP项目也不一定都是可经营的。

有难同担，是指在合作期内，若出现影响合作的情形出现，是需要各方依据其过错责任程序来承担相应的风险，如政局稳定风险由政府方承担，项目运营风险由社会资本方承担，不可抗力风险由双方共担。

长期合作，是指合作期限至少为十年（《第三批PPP示范项目申请筛选工作的通知》），在可经营项目中，通过经营收费，可保证费用不过高；在购买服务的政府付费中，可保证每年财政不至于承担过大的压力；在股权收购中，可保证政府方不必短期内承受能力的资金压力。

2、PPP模式目的是政府为增强公共产品和服务供给能力，提高供给效率

政府方是为社会服务的机构，其职能是为人民服务。政府采用PPP模式的目的在于增强公共产品和服务的供给能力，并且提高供给效率，虽然也需要融资，但是融资并不是PPP模式的目的，融资只是手段。

PPP模式有利于加快基础设施的提供，将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资和政府或最终用户的长期付费，从而增加各领域基础设施供给服务。假如政府缺乏资金，无力实施经济社会发展急需的项目，那么项目采用传统采购模式要若干年之后才能实施，而采用PPP模式可以立即实施。项目越早投入运营，使用者就会越早享受其带来的社会效益，获得社会效益的时间价值，尽早实施项目带来的效益本身将足以超过因采用PPP模式所增加的投入。

PPP模式社会资本方的技术经验整合、服务创新激励、项目协议约束付费与绩效捆绑机制，都将激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务提供成本，提高公共服务质量。PPP模式能把政府机构的社会责任、远景规划、协调能力与私营机构的企业家精神、资金支持、技术手段和管理效率结合到一起。政府和社会资本方可以形成互利的长期目标，以最有效的成本为公众提供高质量的服务。

3、PPP模式体现为三种主要合作方式

PPP模式只是各种合作方式的抽象化描述，将众多实务操作方式抽象出一个共性——政府和社会资本方合作。这些合作方式以其投资回报方式的不同为划分标准，可以分为特许经营、购买服务和股权合作；

特许经营是指通过竞争性方式选定国内外的企业法人或其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或公共服务。（《基础设施和公用事业特许经营管理办法》）

购买服务是指政府购买服务，是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。

股权合作可以简单理解为政府方就某项目引入社会资本，让社会资本入股，从而达到合作的目的。

经营性收益作为投资回报，则需要特许经营合作方式，政府方授予社会资本方特许经营权；若以政府付费为投资回报方式，则需要安排政府购买服务，由政府方购买项目的可用性；若以股权买卖的方式作为投资回报方式，则需要通过安排，让社会资本方以有偿的方式退出项目公司，从而获取相应投资回报。

1、对于政府而言，PPP模式的好处

（1）消除费用的超支

在初始阶段，政府和社会资本方共同参与项目的识别、可行性研究、融资等项目建设过程，保证了项目在技术和经济上的可行性，缩短前期工作周期，使项目费用降低。

PPP模式只有当项目已经完成并得到政府批准使用后，社会资本方才能开始获得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造成价，能够消除项目完工风险和资金风险。与传统的融资模式相比，PPP模式可为政府部门节约成本，且能保证工程的按期完成。

（2）转换政府职能

政府可以从繁重的事务中脱身出来，从过去的基础设施公共服务的提供者变成一个监管的角色，从而保证质量，也可以在财政预算方面减轻政府压力。

2、PPP模式给社会资本方带来的好处

（1）PPP模式解决了许多项目的融资困局，使一些传统模式下无力投资的项目变为可能，这为建筑业企业带来了更多的业务量。

（2）采用PPP模式建设、运营的项目，其质量、效益将远好于传统项目,将使建筑业企业获得更大的利润。

（3）建筑业企业将分享项目投资、运营收益，不仅能增加利润来源，还会使企业的盈利更趋持续、稳定。

（4）为企业完善上下游产业链提供机遇。建筑业是传统行业，业务主要围绕项目建设，其商业模式是典型的单一型工程承包模式。采用PPP模式参与基础设施建设，建筑业企业有了实现投资、建设、运营一体化并打通上下游产业链的机会。。

（5）为知名品牌打造提供了平台。PPP项目的知名度远高于一般工程，企业在一个PPP项目上的成功运作，将为企业带来远超经济效益的品牌效益和社会效益，给企业的长远发展带来好处。

3、PPP模式给金融机构带来的好处

（1）政策性银行参与PPP项目，可以发挥中长期融资优势，为项目提供投资、贷款、债券、租赁、证券等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，拓宽PPP项目的融资渠道。

此外，政策性银行还可以提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助各地做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，提高PPP项目的运作效率。政策性银行还可以释放国家对所鼓励的PPP项目方向、合作模式的信号，成为国家宏观调控的一种手段

（2）商业银行是PPP项目最重要的资金提供方，可以通过资金融通、投资银行、现金管理等方式参与PPP项目。 

首先，在资金融通方面，在PPP项目从设计、建设、运营的过程中，商业银行在对PPP项目或实施主体的资信状况、现金流、增信措施等进行审核的基础上，为项目公司提供资金融通服务，具体可以通过项目贷款、贸易融资、保理、福费廷、银团贷款等，发展供应链金融，提供增值服务。 

其次，在投资银行业务方面，商业银行可以依托强大的销售能力参与PPP项目公司中短融票据、PPN等融资工具的承销发行。 

再次，在现金管理方面，因PPP项目运营时间长，资金流量大，商业银行可在现金管理方面充分介入，为客户提供全方位服务。针对日常运营资金的管理，可提供资金结算网络、现金管理、资金监管、代发工资等服务；为提高闲置资金收益，还可提供协定存款、企业定制理财产品等服务。 

最后，在项目咨询服务，PPP项目涉及政府、社会资本、承包商等多个法律主体，PPP合同规范了项目设计、建设、运营、维护基础设施的过程，并明确规定了项目收益的分配、服务价格的制定和可能存在的政府补贴，商业银行可以凭借金融、会计、法律等方面的专业优势，为PPP项目参与方提供合同订立、现金流评估和项目运营等提供咨询服务。 

（3）PPP产业基金可以为基金投资人提供一种低风险、中等收益、长期限的类固定收益。

PPP产业基金通常与承包商、行业运营商等组成投资联合体，作为社会资本参与PPP项目投资运营。  在PPP产业基金模式下，金融机构可与地方政府和项目运营方签订产业基金合同，对能够产生稳定现金流并且收益率较为合理的基建项目进行合作，通过设立有限合伙制PPP产业基金的形式参与基础设施建设。金融机构可以自有或募集资金设立项目公司，作为有限合伙基金的优先合伙人。

总之，在PPP模式下，政府、社会资本方及其他参与主体，可以发挥各自优势，充分利用有限资源，并通过建立长期互利的合作目标来实现共赢。