第一节 PPP 项目主要参与方
PPP 项目的参与方通常包括政府、社会资本方、融资方、承 包商和分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机 构等。
一、 政府 根据 PPP 项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在 PPP 项目中所承担的具体职责也不同。总体来讲，在 PPP 项目中, 政府需要同时扮演以下两种角色： 作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合 理的公共产品和服务的义务，承担 PPP 项目的规划、采购、管 理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与 项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系； 作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政 府基于 PPP 项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等 民事主体关系，按照 PPP 项目合同的约定行使权利、履行义务。 为便于区分政府的不同角色，本指南中，政府或政府授权机 构作为 PPP 项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
二、 社会资本方 本指南所称社会资本方是指与政府方签署 PPP 项目合同的社 会资本或项目公司。本指南所称的社会资本是指依法设立且有效 存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企 业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参 与本级政府辖区内的 PPP 项目。社会资本是 PPP 项目的实际投资 人。但在 PPP 实践中，社会资本通常不会直接作为 PPP 项目的实 施主体，而会专门针对该项目成立项目公司，作为 PPP 项目合同 及项目其他相关合同的签约主体，负责项目具体实施。 项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人 资格的经营实体。项目公司可以由社会资本（可以是一家企业， 也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社 会资本共同出资设立。但政府在项目公司中的持股比例应当低于 50%、且不具有实际控制力及管理权。
三、 融资方 PPP 项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金 融机构（如世界银行、亚洲开发银行等）以及非银行金融机构 （如信托公司）等。根据项目规模和融资需求的不同，融资方可 以是一两家金融机构，也可以是由多家银行或机构组成的银团， 具体的债权融资方式除贷款外，也包括债券、资产证券化等。
四、 承包商和分包商 在 PPP 项目中，承包商和分包商的选择是影响工程技术成败 的关键因素，其技术水平、资历、信誉以及财务能力在很大程度 上会影响贷款人对项目的商业评估和风险判断，是项目能否获得 贷款的一个重要因素。承包商主要负责项目的建设，通常与项目公司签订固定价 格、固定工期的工程总承包合同。一般而言，承包商要承担工期 延误、工程质量不合格和成本超支等风险。 对于规模较大的项目，承包商可能会与分包商签订分包合 同，把部分工作分包给专业分包商。根据具体项目的不同情况， 分包商从事的具体工作可能包括设计、部分非主体工程的施工， 提供技术服务以及供应工程所需的货物、材料、设备等。承包商 负责管理和协调分包商的工作。
五、 专业运营商（部分项目适用） 根据不同 PPP 项目运作方式的特点，项目公司有时会将项目 部分的运营和维护事务交给专业运营商负责。但根据项目性质、 风险分配以及运营商资质能力等不同，专业运营商在不同项目中 所承担的工作范围和风险也会不同。例如，在一些采用政府付费 机制的项目中，项目公司不承担需求风险或仅承担有限需求风险 的，可能会将大部分的运营事务交由专业运营商负责；而在一些 采用使用者付费机制的项目中，由于存在较大需求风险，项目公 司可能仅仅会将部分非核心的日常运营管理事务交由专业运营商 负责。
六、 原料供应商（部分项目适用） 在一些 PPP 项目中，原料的及时、充足、稳定供应对于项目 的平稳运营至关重要，因此原料供应商也是这类项目的重要参与 方之一。例如在燃煤电厂项目中，为了保证煤炭的稳定供应，项 目公司通常会与煤炭供应商签订长期供应协议。
七、 产品或服务购买方（部分项目适用） 在包含运营内容的 PPP 项目中，项目公司通常通过项目建成 后的运营收入来回收成本并获取利润。为了降低市场风险，在项 目谈判阶段，项目公司以及融资方通常都会要求确定项目产品或 服务的购买方，并由购买方与项目公司签订长期购销合同以保证 项目未来的稳定收益。
八、 保险公司 由于 PPP 项目通常资金规模大、生命周期长，在项目建设和 运营期间面临着诸多难以预料的各类风险，因此项目公司以及项 目的承包商、分包商、供应商、运营商等通常均会就其面临的各 类风险向保险公司进行投保，以进一步分散和转移风险。同时， 由于项目风险一旦发生就有可能造成严重的经济损失，因此 PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。
九、 其他参与方 除上述参与方之外，开展 PPP 项目还必须充分借助投资、法 律、技术、财务、保险代理等方面的专业技术力量，因此 PPP 项 目的参与方通常还可能会包括上述领域的专业机构。
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