PPP资格预审要把握的十要点

PPP项目的采购阶段,是连接PPP项目准备阶段和PPP项目执行阶段的重要阶段,也是PPP项目全生命周期中承上启下的一个重要环节。根据我国PPP相关文件规定,PPP项目采购均应当实行资格预审。

而据笔者研究,PPP项目的资格预审,总体上看与《政府采购法实施条例》中所规定的一般得政府采购项目,以及《招标投标法实施条例》中所规定的工程建设项目的资格预审程序大体相似,但在一些个别环节、具体要求和操作细节等方面,也存在着某些独特特点和差异。

在此,笔者谨就PPP项目采购中的资格预审特点进行研究分析,并且总结归纳出了PPP项目采购资格预审的十大要点,以供业界同行参考。

1PPP资格预审强制实行

《政府和社会资本合作模式操作指南》(财金〔2014〕113号,以下简称“财政部113号文”)第十三条规定:“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争,并将资格预审的评审报告提交财政部门(政府和社会资本合作中心)备案。项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作……”

在《政府和社会资本合作项目政府采购管理办法》(财库〔2014〕215号,以下简称“财政部215号文”)第五条规定,“PPP项目采购应当实行资格预审”。法条中的“应当”与“必须”同义。因此,对PPP项目而言,相关文件要求在项目采购阶段强制实行资格预审。

2PPP资格预审本质是市场测试

需要特别指出的是:PPP项目的资格预审,不是严格意义上的资格审查,而是一项兼具市场测试和资格审查为一体的活动。

财政部113号文第十三条和财政部215号文第五条规定:“项目实施机构应根据项目需要准备资格预审文件,发布资格预审公告,邀请社会资本和与其合作的金融机构参与资格预审,验证项目能否获得社会资本响应和实现充分竞争……。”

由此可知,PPP项目强制实行资格预审的目的,主要在于对项目的市场响应程度进行测试,而非严格意义上的资格审查。

3PPP采购无须发布资格预审文件

财政部113号文第十四条第二款规定:“资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、拟确定参与竞争的合格社会资本的家数和确定方法,以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。”

财政部215号文第六条第二款规定:“资格预审公告应当包括项目授权主体、项目实施机构和项目名称、采购需求、对社会资本的资格要求、是否允许联合体参与采购活动、是否限定参与竞争的合格社会资本的数量及限定的方法和标准、以及社会资本提交资格预审申请文件的时间和地点。”

从上述规定中可以看出,PPP项目实行资格预审时,项目实施机构无须编制资格预审文件,而是用较为详细的资格预审公告代替了资格预审文件,并在资格预审公告中直接注明申请人提交资格预审申请文件的时间和地点。

4PPP资格预审应当组建评审小组

财政部215号文第七条规定:“项目实施机构、采购代理机构应当成立评审小组,负责PPP项目采购的资格预审和评审工作。”根据这一规定,PPP项目采购实施机构或者采购代理机构,不得自行对PPP项目资格预审申请人进行资格审查,而应当依法组建评审小组,由评审小组负责资格预审工作。

5实施机构可自行选定资格预审专家

财政部113号文第十六条和财政部215号文第七条规定:“评审小组由项目实施机构代表和评审专家共5人以上单数组成,其中评审专家人数不得少于评审小组成员总数的2/3。评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审专家中应至少包含1名财务专家和1名法律专家。项目实施机构代表不得以评审专家身份参加项目的评审。”

依据这一规定,PPP项目评审小组的评审专家可以由项目实施机构自行选定,但评审小组成员当中必须包括1名财务专家和1名法律专家。

6投资人通过资格预审资格仍可变

财政部113号文第十四条和财政部215号文第六条规定:“……资格预审合格的社会资本在签订项目合同前资格发生变化的,应及时通知项目实施机构。”这一规定意味着,PPP项目资格预审的社会投资人在PPP项目主合同签订之前,其资格可以发生变化。依据这一规定,如供应商组成联合体参与PPP项目竞争,在该联合体通过资格预审后,其联合体成员依然可增减和更换,但在其资格发生变化时,需履行通知项目实施机构的义务。这点与工程项目招标差异甚大,依据《招标投标法实施条例》第三十七条第二款的规定:“……联合体应当在提交资格预审申请文件前组成。资格预审后联合体增减、更换成员的,其投标无效。”

7资格预审响应期不少于15工作日

财政部113号文第十四条和财政部215号文第六条规定:“资格预审公告应当在省级以上人民政府财政部门指定的政府采购信息发布媒体上发布。……提交资格预审申请文件的时间,自公告发布之日起不得少于15个工作日。”

依据《政府采购法实施条例》第二十一条的规定,其他政府采购项目提交资格预审申请文件的时间,自公告发布之日起不得少于5个工作日,而依据《招标投标法实施条例》的相关规定,工程建设项目自资格预审文件停止发售之日起不得少于5日。

相比之下,相关文件要求PPP项目预留给申请人的资格预审响应期,比普通政府采购项目和工程建设项目都要长很多,这与PPP项目一般情况下投资规模较大、交易结构相对复杂的客观情况不无关系。

83家以上通过预审方可编制采购文件

财政部215号文第八条规定:“项目有3家以上社会资本通过资格预审的,项目实施机构可以继续开展采购文件准备工作;项目通过资格预审的社会资本不足3家的,项目实施机构应当在调整资格预审公告内容后重新组织资格预审;经重新资格预审后合格社会资本仍不够3家的,可以依法变更采购方式。”

根据215号文的这一规定,PPP项目应在通过资格预审的社会资本达到3家以上时,方可进入采购文件的准备阶段,如通过资格预审的社会资本不足三家,应当依法重新组织资格预审,不得改用资格后审等办法直接进行采购。

9重新预审仍不足3家可变更采购方式

财政部113号文第十三条规定:“……项目经重新资格预审合格社会资本仍不够3家的,可依法调整实施方案选择的采购方式。”结合该文件第十一条的规定,PPP项目实施方案的内容中,应当包括“采购方式选择”这一部分内容。

PPP项目采购方式包括公开招标、竞争性谈判、邀请招标、竞争性磋商和单一来源采购。项目实施机构应根据项目采购需求特点,依法选择适当的采购方式,并按照规定在实施方案中详细阐述选择某一采购方式的具体理由和依据。

根据财政部113号文、财政部215号文的相关规定,在二次资格预审时,通过资格预审的社会资本仍不足三家的,方可调整实施方案中确定的采购方式。

10未参加资格预审亦有机会参与竞争

财政部215号文第九条有这样的规定:“项目采购文件应当包括采购邀请、竞争者须知……以及是否允许未参加资格预审的供应商参与竞争并进行资格后审等内容。”

根据这一规定,项目实施机构可根据PPP项目的特点和市场竞争状况,允许未参加资格预审的社会投资人参与下一阶段的投标、竞争性谈判或竞争性磋商。但是,如允许未参加资格预审的供应商参与后一阶段的竞争,应当在评审中增加资格审查环节。