PPP项目的主体政府与社会资本

《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）第二条规定：本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

政府，是政府或者政府授权机构，授权机构包括政府的决策部门，包括事业单位，排除了融资平台和国有企业。国有企业不能作为政府的授权机构。社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业(上市公司除外)不得作为社会资本参与本级政府辖区内的PPP项目。因为PPP的本意是鼓励社会资本尤其是民间资本进入基础设施和社会公共事业领域，鼓励政府与社会资本投资主体建立起竞争、合作、博弈、共赢的长期可持续性的合作伙伴关系，使政府与社会资本的双方优势都能得到发挥，而这种伙伴关系能否有效发挥作用，关键在于政府与社会资本之间能否通过一定的模式构建一种相互制衡、责任明晰、信息透明、监督有效的合作架构。这就要求，参与PPP模式的社会资本投资主体必须具有独立性，以便能够和当地政府部门之间形成一种相互制衡和博弈的权利义务关系。失去独立性的伙伴关系只能是服从关系，而不是建设性的合作关系。因此，在我国推行的PPP模式中，承担社会资本投资主体的企业，不能是当地政府能够控制的企业，应当是能够独立于政府部门之外的一种社会力量，与当地政府不存在资本、人事、管理等方面的控制关系，这是遵循PPP理念的一个底线。

政府融资平台公司及其控股的其他国有企业，不能以社会资本的身份参与本政府辖区内的PPP项目，但是不能以社会资本的身份参与和不能参与是两个概念。不能以社会资本的身份参与，但可以作为政府授权的出资机构参与社会资本设立的项目公司。项目公司可以由社会资本出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立，但是政府在项目公司当中的持股比例应该低于50%，且不具有实际控制力和管理权。

PPP项目有两种发起方式，政府发起和社会资本发起。政府发起，也叫应标式，是在传统的政府规划、可行性研究批准立项等流程结束后政府发布公告，通过竞争性的方式，公开招标PPP项目特许经营商（或社会资本）。

社会资本发起也叫自行式，社会资本要编制一个项目建议书或可行性研究报告给了政府，政府还是要通过采购程序选定社会资本。但社会资本发起者是可以参与这个采购过程的。从这点来看， PPP项目的采购与其他项目的采购，这一点是不同的。其他项目，招投标法或者政府采购法里面都有一个明确的规定，为项目前期提供咨询或者是服务的，或者是有关系的，是不能再参与后续的招标或者采购的。但是，对于PPP项目这一点是不适应的。