PPP实务原创好文:养老领域PPP模式应用探析

特别声明：本文为本PPP团队整理、创作文章，本文作者廖睿、彭严、代家杰、张吉宁就职于北京炜衡律师事务所。转载请注明出处、作者及作者单位。严禁剽窃，侵权必究！

养老服务业既是涉及亿万群众福祉的民生事业，也是具有巨大发展潜力的朝阳产业。近年来，我国养老服务业快速发展，产业规模不断扩大，服务体系逐步完善，但仍面临供给结构不尽合理、市场潜力未充分释放、服务质量有待提高等问题。随着人口老龄化程度不断加深和人民生活水平逐步提高，老年群体多层次、多样化的服务需求持续增长，对扩大养老服务有效供给提出了更高要求。

2016年12月23日，国务院办公厅引发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，其中明确提出养老服务的发展目标：到2020年，养老服务市场全面放开，养老服务和产品有效供给能力大幅提升，供给结构更加合理，养老服务政策法规体系、行业质量标准体系进一步完善，信用体系基本建立，市场监管机制有效运行，服务质量明显改善，群众满意度显著提高，养老服务业成为促进经济社会发展的新动能。

目前我国已有部分省市养老金出现短缺,政府单方面已经无法独立解决养老问题,势必需要社会资本的参与。为解决老有所养问题,需要从公共部门和市场两方面进行突破,进而才能为养老服务快速建立起坚实的发展基础,而在此过程中, PPP模式是最为有效的优化整合手段。

1、2016年12月23日，国务院办公厅引发《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见》，在完善土地政策支持方面，《意见》提到：民间资本举办的非营利性养老机构与政府举办的养老机构可依法使用农民集体所有的土地。对在养老服务领域采取政府和社会资本合作（PPP）方式的项目，可以国有建设用地使用权作价出资或者入股建设。

2、2016年3月出台的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中提出，鼓励社会力量兴办健康服务业以及医疗卫生和养老服务相结合的服务市场，扩大政府购买服务范围，推动竞争性购买第三方服务，增加医疗和养老服务和产品供给。同时，《规划纲要》肯定了在医疗和养老领域采用以政府和社会资本合作（PPP）模式来增加其服务和产品的供给数量及质量，能够有效缓解医疗、养老的供给需求与供给数量及质量不匹配的矛盾。

3、2015年2月25日，民政部、发改委等10部委联合发布《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》，其中在模式选择，投融资方式等方面多次提到PPP模式的应用。

从回报机制来看，主要有政府付费、使用者付费及可行性补助三种，使用者付费项目占比高达百分之八十多，可行性缺口补助与政府付费项目仅占很小份额。

与基础设施项目相比，养老项目具有形态多样、强调服务、市场发起、收费机制复杂、价格弹性大等特点，同时在合作模式上有着一套与基础设施项目完全不同的概念体系，这些因素造成了将PPP模式引入养老项目存在一定难度。

（一）养老领域PPP模式切入点复杂

一方面，养老PPP模式与基础设施建设项目有所差别，形态更为多样化。养老方式包括居家养老、社区养老和机构养老；社区养老机构包括日间照料中心、托老所、老年活动站等；机构养老又包括老人院、老人福利院、老人医院等，形态非常多样化。一方面，就养老项目的合作模式而言，如何从这些复杂多样的设施形态和合作模式中找到与PPP模式衔接的切入点，也是难点之一。

（二）养老项目收费机制较复杂、价格弹性大

经营性基础设施项目，如水厂、地铁，通常会有一个相对确定的价格标准和调价方式；而养老项目则不然，在同一个养老机构中，由于服务类型和服务等级不同，服务收费差异通常较大，同时又可以采取不同的收费方式，如月付制、年付制或者会员制。不同的收费标准和收费方式将会影响投资回报率、投资回收周期等指标，从而影响投资人的投资意愿。因此，在养老项目设计初期就需要考虑不同的收费标准和收费方式所带来的影响，这无形中就加大了政府在与社会资本合作时项目条件设计的难度。

（三）缺乏有效的衡量指标，监管难度大

养老项目的实施以软性服务为主，缺乏有效的衡量指标，监管难度更大。对于基础设施项目来讲，针对设施的建设和运营通常都可以依据相关规范，制定一些硬性指标来衡量，如水厂的日供水能力、供水水质标准，轨道交通的运输承载能力、发车间隔，也便于监管。而养老项目提供的主要是软性服务，应根据老人的健康状况，分为不同的服务项目和服务等级，并制定相应的服务标准。但目前的现状是，养老标准规范偏重于硬件设施，软件服务标准相对滞后，很难依据这些规范制定出一套行之有效的指标来衡量养老服务的质量，监管起来难度较大，对实施PPP模式造成一定障碍。

（四）政府设计难度较大

通常情况下，在城市规划的编制过程中，就会根据该地区人口、区位等因素确定相应的基础设施项目，如道路、桥梁、水厂、电厂等，而这些基础设施的位置、规模、建设的时间节点等条件也是基本确定的，因此，政府通常会根据实际需要来发起基础设施PPP项目。

而对养老项目来说，相当部分都是在城市发展、旧城改造等过程中自然产生的需求，政府在这方面缺少相应的规划，而项目通常是也由社会投资人根据市场需求发起，政府主要采取后置审批与行业监管的管理方式，难以像对基础设施项目那样对于养老项目的情况有一个完全的了解和掌握，因此政府也就自然在推进养老项目PPP方面比较谨慎。

鉴于我国养老领域PPP模式存在的诸多问题，可以借鉴国外发达国家形成的多种养老模式。

（一）瑞典模式:高福利+私人参与

政府承担大部分养老费用,甚至高达费用的96%,但又引入私人经营参与的机制。其主要管理模式为政府设置养老机构,如老人活动中心、老人公寓等,由私人经营,或者是政府资助养老机构,由非政府组织承办。

（二）日本模式:介护险制度

介护是指以照顾日常生活起居为基础、为独立生活有困难者提供帮助。日本在1997年12月通过“介护保险法”,2000年4月正式实施。保险对象为居住在日本的40岁以上者(包括外国人),其中65岁以上为第一被保险者,40至65岁为第二被保险者。国家负担保险费的50%,使用者自付10%,另外40%由地方承担,且允许社会资本或私人资本参与盈利。

（三）英国模式：社区养老

从上世纪90年代起，英国政府采用社区养老模式。这种模式以社区为依托，通过为老人提供居家服务、家庭照顾、托老所等形式保障老人的生活，同时为提高服务质量与降低成本，又引进市场竞争机制，政府与社会资本方合作对老人提供医疗保健服务。

PPP项目的实施，必须充分考虑私人资本的投资回报,这是养老服务PPP项目能够持续实施的关键。如果没有一定空间的经济效益驱动，社会资本就不会有积极性去投资于养老服务项目，养老服务的公私合作就会大打折扣。而从实际情况看，养老服务项目大多投资成本较大，投资回报率较低，回报周期较长，难以吸引社会资本的广泛参与。一方面要让市场发挥基础性作用，合理配置资源，推动资本的自我驱动，另一方面，政府要让利于社会资本，逐步改变原有的政府在配置资源方面的主导作用，在土地出让、减免税费等方面提供优惠条件，为降低投资成本、吸引社会投资创造条件。同时，鼓励地方各级财政部门建立并完善财政补贴的支持方式，财政补贴要逐渐从补供方向补需方、补建设向补运营转变，保证社会资本参与的可持续性。 

针对这种情况，政府该如何破局，真正将PPP模式所带来的利好顺利接入养老产业，既达到缓解公共财政压力的目的，又能给社会投资人开拓出一个新的投资领域。如前所述，养老项目可以由政府发起，也可以由市场发起，对后者，政府只要按照既有的政策给予支持和补贴就可以了；而前者，需要政府的投入，如何针对这类项目设计出切实可行的合作模式是需要重点研究的问题。在鼓励社会力量进入养老服务业的相关政策文件中，明确提出的适用于养老项目的公建民营、公办民营、民办公助、政府购买服务等几种模式，主要是着力于运营阶段，解决公办养老项目供给能力不足、运营服务水平低下的问题，而对政府规划、投资的项目，如何通过与投资人的合作，降低当期政府投入、缓解财政压力没有给出有效应对之策。对这类项目，笔者认为可以采取以下模式：采用适用于新建基础设施的BOT、BOO等模式建设养老设施。但是，由于养老项目的公益性，又是面向人这一弱势群体收费，完全由投资人投资并通过提供养老服务收回投资，经济上可能并不可行，仍然需要政府采取某种形式的补贴。如以优惠价格提供场地或土地，在运营阶段按照床位给予补贴等。

另外，还可以借鉴早先进入老龄社会的发达国家的经验，采用“建设-维护-移交+委托运营”的模式，在这种模式中，有三个参与方，一是政府，作为项目的主导者和监管者；二是建设方，也可以说是社会投资人，负责设施的建设和维护；三是运营单位，作为项目建成后的运营者。政府先与社会投资人签订投资和维护更新协议，由其出资建设养老院等设施，在竣工并完成验收后，投资人在一定期限内负责设施的维护和更新，政府以租赁方式获得养老设施的使用权，以租赁费支付投资人建设、维护成本及回报。同时，政府以租赁经营的方式将该养老设施租赁给运营单位使用，或者以委托运营的方式交由运营单位运营，视情况以降低租金方式或按养老院实际入住人数给予补贴，使运营者在提供高性价比服务的同时也能获得合理的收益。这种模式的主要优点是专业运作，解决了养老服务所需的仪器仪表的专业维护问题，同时能够在较长时间内平滑政府投入的现金流。政府可以从一些有融资需求和服务需求的单体项目着手进行试点，形成经验后再逐步加以推广。

同时，PPP模式应该理解为一个敞口的概念，已经有BOT、TOT等相对成熟的模式和经验，我们要在此基础上不断去创新、去发展，找出真正符合实际需求的发展方式。

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