PPP（Public-Private-Partnership）作为一种主要为基础设施融资而形成的公私合作伙伴关系在国外被广泛应用，是国际上公认的市场参与公共资源配置的最有效途径之一。从上世纪80年代首次引入我国以来，经历了“探索-试点-试点推广-短暂停滞”的不同发展阶段。PPP在我国也并非新生事物，国家体育场（鸟巢）、北京地铁4号线、北京第十水厂等项目即是通过公私合作模式建设的典型案例。2013年以来，围绕党的十八届三中全会关于“加快转变政府职能”“使市场在资源配置中起决定性作用”，以及“实施全面规范、公开透明的预算制度”等全面深化改革重大问题的决定，PPP模式作为拓宽城镇化建设融资渠道和创新重点领域投融资机制的一项重要措施，开始在城市基础设施及公共服务领域推广运用。
对PPP模式的认识与理解
PPP模式虽然在国际上已被广泛应用，但尚无统一定义。我国将PPP译作“政府和社会资本合作模式”，强调的是政府部门和社会资本在基础设施及公共服务领域建立的一种长期合作关系。从我国鼓励和推广运用PPP模式的宏观背景来看，“加强地方性政府债务管理，防范财政金融风险”“剥离融资平台公司政府融资职能、建立规范的地方政府举债融资机制”，是当前大力推广运用PPP模式的一个重要原因。作为政府和社会资本之间形成的一种“长期合作伙伴关系”，PPP模式应建立在“平等合作、互利共赢”的基础上，以提高公共服务产品的质量和效率为立足点，强调和注重激发市场主体发展活力。由于社会投资者对项目全生命周期过程负有管理与维护的义务，因此，以市场规律进行交易结构和回报机制的设计来推动PPP项目，能够更有效率、更加公平、更可持续地发展下去。
这决定了PPP项目具有一定的适用范围。比如，拟采取PPP模式运作的项目首先应该属于城市基础设施或社会公共服务领域，政府在项目主要产出物方面具有不可替代的责任和义务；其次，此类项目应具有一定的市场化运作基础，而且市场需求长期相对稳定；第三，采取PPP模式运作不应以增加政府或有债务风险为代价。惟其如此，才能真正形成“互利共赢”的良性发展。
PPP与特许经营的异同
本文所指的特许经营主要指“政府特许经营（Concession）”，是指在某些由于资源条件的分布集中，而无法竞争或不适宜竞争所形成的自然垄断现象的特定事业领域，投资者或经营者需要通过政府的“特别行政许可”而获得排他性或垄断性的权利，在一定期限和范围内开发利用某种自然资源、从事某种特定行业、提供某项公共服务或经营某项公用事业产品的一种制度。
在我国城市水务、供气、供热、污水处理、垃圾处理及公共交通等直接关系到社会公共利益、涉及有限公共资源配置的行业领域，“政府特许经营”被广泛应用。其突出特征是社会投资者或经营者从事提供公共产品或服务必须要获得“政府授权”。而PPP模式的核心是通过“发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，政府根据合同约定向其支付费用”，其本质是在公共服务领域，通过加大政府购买服务力度，改进政府提供公共服务方式。
简单地说，基础设施和公用事业特许经营从属于PPP，是一种采用特许模式的契约型PPP，但不是所有的PPP项目都会实行特许经营制度，所以PPP也不能完全等同于特许经营。
PPP项目合同及法律关系
《项目合同》是整个PPP项目合同体系的基础和核心。通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。
——政府实施机构的选择。
政府方作为PPP项目的发起人，是PPP项目合同中最重要的法律主体。实施机构与政府之间应该是一种委托代理关系，即项目实施机构作为代理人，在委托人（即政府）的授权范围内行使代理权，以政府的名义实施代理行为，但其行为的法律后果要由政府承担。因此，PPP项目的实施机构必须经项目所在地行政区域内的直辖市、市、县人民政府授权，在授权范围内，代表政府实施PPP项目的前期准备、采购、签约、以及监督管理等相关工作。
在实际案例中，通常以项目所在地的行业主管部门或者政府派出机构（如各类管委会）作为PPP项目的实施机构，但也有案例将地方政府融资平台公司作为项目的实施机构，代表政府组织实施PPP项目的具体工作。
笔者认为，在我国尚未建立完善的PPP法律体系的情况下，对已经建立现代企业制度、实现市场化运营的，在其承担的地方政府债务已纳入政府财政预算、得到妥善处置并明确公告今后不再承担地方政府举债融资职能的前提下，地方政府融资平台公司可作为机构型PPP项目中的政府方出资代表，参与PPP项目的建设和运营管理，在项目公司代表政府持股并在《公司法》等法律、法规的约束条件下承担一定的监督和管理职责，但不宜作为项目的实施机构，代表政府组织实施项目前期准备、采购以及合同签署等工作。
——项目合同签约主体与签约方式。
在PPP模式下，社会资本方是项目的另一个重要法律主体。但在实际操作中，社会资本通常不会直接作为PPP项目的实施主体。出于方便资产管理、有效控制债务和经营风险，以及便于项目再融资等目的，会专门为了项目的建设和生产经营而注册成立特殊目的的项目公司（SPV），作为项目合同及项目其他相关合同文件的签约主体，直接参与项目投资、管理并承担债务责任和经营风险。而竞争选择的社会投资人则作为项目公司的实际出资人，除了向贷款人做出有限担保外，并不承担项目公司的债务偿还责任。因此，在机构型的PPP项目中，项目公司（SPV）才是真正构成PPP项目合同法律关系的另一主体。
PPP项目合同的起草与签订均应建立在“法律地位平等”“权利义务对等”“充分协商”“真实表达合作意愿”和“互利互惠”的基础上，并接受我国现行法律体系的约束和管制。对于不同的PPP项目，则应根据项目的复杂程度、社会资本风险偏好、项目交易结构安排，以及双方谈判能力的差异等因素选择合适的合同签订方式，为双方形成长期友好合作关系提供基本保障。
——PPP项目合同各方的法律关系。
从PPP模式的本质来看，属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，政府和社会资本双方之间应该构成民事法律关系。同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的管理、监督等行政职能时，与社会资本之间又构成行政法律关系。因此，PPP项目合同通常被认为具有民事和行政双重法律关系，或具有行政性质。
但是，由于行政行为具有强制性，以国家强制力保障实施，行政相对方必须服从并配合行政行为，所以行政合同签约主体之间是不平等的。
笔者认为，政府作为公共事务的管理者，在PPP项目执行过程中需要行使的行政职能，是法律赋予其不同于其他社会组织的特定社会职能，不应因项目合同的约定而发生任何改变或灭失。在PPP项目合同中，作为一方当事人，应该着重强调政府在项目全生命周期中作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），与项目公司（社会资本）之间构成平等的民事主体关系，需要也必须按照合同的约定行使权利、履行义务。因此，PPP项目合同中不应有明显表现政府单方意志性和强制性的任何约定。
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