王佳：西南财经大学财政税务学院副教授、投资经济研究所所长。兼任中国投资学专业委员会副秘书长。
◤本期嘉宾◢
杨大楷：上海财经大学公关经济与管理学院投资系学术带头人、教授、博士生导师。兼任中国投资学专业委员会名誉会长、中国投资学会常务理事、上海投资学会副会长、上海房地产经济学会副会长、中国投资协会常务理事、世界银行贷款项目中方技术专家等。
刘海春：四川省迅达工程咨询监理有限公司总工程师，高级工程师、全国注册咨询师（投资）、一级建造师（市政）、全国注册造价师、全国注册监理师、律师，成都市PPP评审专家。
高 琪：西南财经大学财政税务学院院长助理、副教授、博士生导师，成都市第十四届政协委员，四川省欧美同学会理事、四川省税务学会理事，曾在德阳市财政局局长助理挂职锻炼。
刘楠楠：西南财经大学财政税务学院老师，经济学博士、中央财经大学博士后，曾在世界银行、国家财政部担任研究助理，主攻政府与社会资本合作关系。
◤引言◢
自发改委和财政部在2015年建立PPP项目的推介平台以来，PPP项目规模已达13.77万亿。在地方政府持续的债务压力下，由于PPP项目可以以小资源撬动大项目，深受各级政府的追捧。因此，当前继续推广政府和社会资本合作模式，是促进经济转型、推动新型城镇化改革和供给侧改革的重要举措。以财政部发布的两批示范项目为例（其中2014年11月发布第一批26个，2015年9月发布第二批206个，共计232个），截至6月末，第一批示范项目中进入执行阶段的19个（占比76%），仍有5个（占比20%）处在准备期；第二批示范项目中进入执行阶段的86个（占比45%），仍有70个（占比36%）处在准备期。另据统计，从项目发起到签署PPP项目合同，示范项目平均耗时13.5个月，远远超出正常进程所需的4-6个月时间。需要说明的是，项目落地并不等同于签署PPP项目合同，因为有的PPP项目合同签后资金迟迟无法到位，投资人只能靠自有资金硬撑，或者干脆“撂挑子”。
杨大楷：理论上讲，是否采取PPP模式主要由这个公共产品的全寿命期生产提供成本孰优决定，逻辑和分析工具就是VFM即物有所值评估。对政府而言，应该考虑财政承受力，尤其是对政府付费/补贴的项目。财政可承受力论证（FAA）是从一级政府（事权和财权统一的主体）的多年期及总量角度，对本级政府发起的PPP项目进行综合平衡，决定它能够做多少，或者选择哪些项目做PPP，哪些仍采用传统方式供给生产。当然，如果更全面考虑，还应该结合地区/区域的社会经济综合平衡时形成的项目优先度成熟度的评估，这方面的是否在中国主要来自发改委系统的国民经济规划和行业部门的专项规划中的项目优先度考量。这就是说，需要在识别筛选阶段增加一个项目优先度成熟度的评估论证。
PPP项目落地慢，一方面是市场认识不足，PPP项目的前期论证、准备和采购阶段需要的时间，远超过简单的工程招投标耗时（1-2个月）。另一方面是政府方、社会资本方专业能力缺乏，包括有经验的咨询机构供不应求，各个市场参与主体凭着对文件的字面理解和盲目借鉴。当然，中国PPP市场遇到诸多困难，是当前加速发展阶段的一个正常现象。市场的进一步完善，有待参与各方的齐心协力。
刘海春：PPP是进一步理顺政府与市场的关系，缓解地方财政压力，提高投资效率的投融资改革的尝试，但正因为是一场改革，需要落实三大问题，才能解决PPP落地难的问题。首先是思想问题。政府要从自己全程主导投资转变到PPP上来就需要一个过程，过去投资项目一般由政府平台公司运作，招标建设也是包办婚姻，突然放开成自由恋爱，不管是政府方还是社会资本方都要有一个转变思想的过程，而且参与各方对PPP的认识也不尽相同，也导致合作过程的沟通时间大量增加。PPP项目的实施周期比较长，政府5年一届，政策的连续性再加上以前BT、BOT项目实施时的政府信用受损，导致社会资本方疑虑重重。其次是利益问题。推动一项改革，必然触动利益，没有好的激励机制，不做不错，多做多错，必然导致政府懒政，稍微拖拖足以让项目几个月不见动静。社会资本方为了规避风险，也会与政府方就合同反复磋商，一些小问题谈不好项目也会一再搁置。金融机构参与也诸多顾忌，即便政府有人大决议把PPP支付责任列入中长期预算，也要求社会资本方提供其他担保，导致资金到位难。第三，PPP操作流程的不明确也给项目实施带来很大难度，由于发改和财政在PPP实施流程和范围的差异，让地方各级政府职能部门不清楚应如何操作，而且每一个流程没有审批时间要求，审核的具体要求也不明确，环节一多，当然就无法控制时间。而且社会资本方要从以前的施工单位，投资公司转型成一个全过程综合服务商，还有很多需要学习的地方，摸着石头过河，肯定快不起来。
高 琪：首先签约率低，落地难这个问题需要理性看待。一方面，由于中央政府推行PPP力度很大，地方政府无论出于融资、缓解地方债务、乃至政绩的考量，也急于尽可能的把项目包装成为PPP推出来，导致PPP项目的大量增长，也就是说导致PPP项目基数很大。但项目是否能够实行PPP模式是由市场决定，需要经过市场的筛选，这也是导致签约率的主要原因之一。
其次，我们常说改革进入了“深水区”，剩下的都是“难啃的骨头”。确实，在政府投资方面也是这样，在经历了前一阶段的大规模城市建设以后，留下来的政府性和公益性项目，许多都是没有固定收入来源的公共项目，其获利空间很小，投资金额大，周期长，对社会资本的吸引力不够。这些项目如何推进PPP模式，需要进一步研究论证。
最后，PPP要求在政府和社会企业之间要建立起平等意识、法治意识和契约意识等三大理念意识，这也许需要一段时间。
刘楠楠：2015年国家力推PPP政策的主要目的是通过引入社会资本，提高准公共产品的供给效率，分担项目的融资、建设与经营风险。从这个意义上讲，PPP政策是好的。然而自政策出台以来，PPP项目落实较难，可能的原因在于：首先，落实PPP缺乏经济基础。PPP项目大多为前期投资巨大、资产专用性高、具有较长的建设运营周期和资产生命周期的基础设施项目，这对大多企业来说无疑是一种进入壁垒。其次，落实PPP缺乏财政基础。PPP项目分为政府付费项目与使用者付费项目，选择哪一类由项目的公益性与收益性程度来决定。由于PPP在我国尚处于起步阶段，政府在PPP财政资金的管理上尚未形成明确规范的机制，导致社会资本对政府缺乏合作的信心。再次，落实PPP缺乏法律基础。在PPP发展较成熟的国家和地区，PPP相关法律规范已经形成比较完整的框架，包括总法规范约束与各环节规范性文件。目前我国的PPP法律制度设计还处于发展完善阶段，不论是在PPP管理还是在PPP运行与操作方面都缺乏科学合理的法律指引，从而导致PPP落地难问题。
杨大楷：我主要从物有所值的角度来看这个问题。具体而言，由于在传统购买下存在着税收优势，在进行成本计算时，应对相关税收进行竞争性中立调整，用以平衡私人企业进行购买时产生的税收成本。实际计算时，根据具体项目应纳税额乘以相关的税率，计算出税收额。常见的税收项目涉及企业所得税、增值税、房产税、土地使用税等。
刘海春：PPP当前税收政策急需明确政府补贴的纳税性质，补贴的很大一部分是政府就PPP项目的建设投资的分期还款。如果征税，会导致政府还款额相应增加，实际上是虚增了GDP，而且政府向社会资本方举债，还款部分还征收所得税，也不合法理。个人建议，政府补贴里社会资本方投资返还部分及无风险收益部分，可以考虑不征，合理利润率部分可以征税。
高 琪：我认为发展PPP的关键因素是市场环境的建设。包括前面提到的政府和企业间的建立起的平等意识、法治意识和契约意识，和良好的市场平等竞争机制、通畅的进入退出机制等。没有良好的市场环境土壤，PPP很难落地生根。但不可否认税收法规制度的设计完善对推动PPP也有很大的推动作用。从目前财政部《关于支持政府和社会资本合作(PPP)模式的税收优惠政策的建议》来看，主要是针对资产转移交易环节的税收，并没有对PPP项目实施特别大的税收优惠政策。这一点我很赞同。因为税收优惠尽管一方面会促进PPP的发展，但另一方面如果过大的税收优惠，也会由于过度干预市场，到时市场资源配置的扭曲，不利于PPP长期的可持续的发展。
刘楠楠：PPP项目一般是大型基础设施项目，从其前期建设、生产与运营等涉税环节众多，税负较重。PPP税收法规制度的科学合理设计有助于减轻企业的成本压力，提高企业参与的积极性。首先，实行企业所得税优惠制度设计，具体包括：对折旧、利息等递延资产进行摊销扣除；对特定的产业适当进行税率优惠；按照设备购买投资额的一定比例抵免企业当年的应纳税额。其次，房产税和城镇土地使用税优惠制度设计，具体包括：对特别项目的自用房地产和自用土地实行免征房产税和城镇土地使用税，以及对项目附属物业的企业实行有条件的减免税政策。可以参照铁路行业的思路，当项目处于发展初期时实行免征规定，发展到一定程度后再实行减半征收政策。再次，增值税优惠制度设计，具体包括:选择性使用加速折旧方法，扩大设备抵扣范围，以及适当降低部分特殊行业的适用税率，等等。
刘海春：融资是PPP模式的其中一种功能，但更重要的是PPP改变的是在投资领域中政府的角色，也是进一步理清政府与市场的关系，让市场在资源配置中发挥决定性作用的一场变革，只有当政府在市场中充当掌舵者而不是划浆者，我们才能真正实现小政府、大市场，既有利于厘清政府职能，也有利于政府精简机构。PPP还是帮助建筑企业重视全过程寿命周期成本的一种模式，由于要求社会资本方持续运营，而不是建设+移交，施工的质量对后期维护成本的影响就至关重要。同时通过PPP模式实施投资项目，也较好地管理分配了风险，对支付责任进行了事前分析，让政府方心中有数。
高 琪：是的，在某种程度说，可以把PPP看作地方的融资工具，比如能够缓解地方政府投融资压力，拓宽融资渠道，甚至通过对在建项目实施PPP可以将政府债务置换成企业债务，达到缓解地方债风险目的。但PPP模式不仅仅是转变地方政府的融资模式，更重要的是政府提供公共产品的理念的转变，通过“让专业的人做专业的事”，提高了公共品供给效率。
刘楠楠：从国际实践看，新兴经济体基础设施投资规模巨大，各国仅依靠财政资金无法满足其建设需求。如何缓解预算压力、降低财政风险无疑是各国财政面临的难题，PPP实际上提供了一个很好的选择。具体来说，PPP具有三个方面的财政属性：
首先，缓解预算压力。从短期来看，PPP通过引入社会资本到基础设施项目中，使得政府能够不增加直接负债水平的情况下承担更多的项目；从长期来看,PPP是一种特殊形式的融资租赁，它要求遵循权责发生制原则与编制政府的资产负债表，有效的PPP管理将激励我国中期财政框架的尽早出台与实现。
其次，提高财政效率。PPP模式将私人部门引入到公共服务领域，在市场竞争机制下，其建设、运营和维护成本必然低于政府垄断提供模式，从而形成成本节约，提高财政资金的效率，一定程度上缓解了财政支出压力。
再次，分化财政风险。PPP强调“风险管理”，即在合作方之间实现最优的风险分担，由最适合处理某种风险的一方承担该风险，比如政治风险应由政府承担，而商业风险应由私人部门承担。风险分担的优化会使风险承担方愿意接受较低的风险贴水，形成了风险转移价值，这也在一定程度上降低了政府隐性债务的发生率。
杨大楷：物有所值(VFM)评价在我国实践中存在一些问题如定量评价推进存有阻碍。主要原因是：竞争性中立值很难量化，定量分析无法真正“定量”。
可以从几个方面构建我国PPP项目物有所值评价体系：
1.逐步建立并完善PPP项目数据库
构建VFM定量评估体系，运用合理的数学方法进行计算只是一个方面，另一方面是加强项目数据库的建设。若没有足够的历史数据支撑，竞争性中立调整无从谈起，风险概率的计算只能依赖于专家的主观经验判断，风险分担比例也只能依据问卷访谈等形式来确定。随着实践的深入，相信会有更多的因素和更多的数据可以用来进行定量分析，使得项目的决策更加精准。
2.参考英国试算表并结合我国实际进行竞争性中立值调整
总体而言，政府面临的竞争劣势微乎其微，其所产生的成本几乎可忽略不计。因此在我国VFM评价体系中，主要是调整政府的竞争优势，着重对税收项目进行竞争性中立调整，辅以其它项目调整，以增强传统政府购买方案与PPP方案的可比性。
（1）税收调整。
（2）可用性服务成本调整。建议对可用性服务成本按如下公式进行适当调整：
可用性服务成本调整项=（PPP可用性服务成本净现值-传统购买方案下可用性服务成本净现值）×风险转移程度
如果传统方案下比PPP方案下的可用性服务成本高，则不进行调整。
（3）营运支出。可在其他成本支出上，将PPP方案下的成本在传统购买方案成本的基础上调增6%，以弥补可能存在的返工风险。当然这里的具体调整比例可结合实际情况进行选取。
PPP营运支出=传统购买方案营运支出×（1+6%）
（4）剩余成本。当传统购买方案下，生命周期成本净现值超过PPP项目方案下生命周期成本净现值50%时，剩余成本按项目初始资本投入的35%计算，若小于50%，则按70%计算。
（5）交易成本。据统计，工程项目交易成本占整个合同价2%～3%左右。
（6）项目变动调整。当项目规模发生同等程度的变动时，传统购买下的效益影响比PPP项目的小。PPP项目因规模变动10%以下的不进行调整，10%以上的属于重大变动，由此而产生的费用应在传统购买方案的费用基础上再加40%。
综合上述分析，我们建议，我国PPP项目物有所值定量评价竞争性中立值计算如下：
竞争中性值=税收调整-资本支出调整+可用性服务成本调整-营运支出调整+剩余成本调整-交易成本调整-项目变动调整
=应交税费税率之和×项目周期-（资本支出调整）+[（PPP可用性服务成本净现值-传统购买方案下可用性服务成本净现值）×风险转移程度]-传统购买方案营运支出×6%+生命周期成本净现值×35%/70%-（交易成本调整）-项目初始资本投入×40%
3.构建适应我国城镇化特点的风险指标体系
我们主张根据风险来源不同将PPP项目风险分为“宏观层面风险”、“中观层面风险”和“微观层面风险”3个层级，并结合城镇化背景特点建立风险指标体系。这种方法有助于公共部门和私人部门的利益相关者制定相应的风险管理措施，确定具体的风险识别、风险评价、风险分担及后续风险监控。
其中，宏观层面风险主要包括一些外生变量引起的风险事件，是项目的外在风险。这个层面的风险集中于国家和行业状况，通常与政治环境、经济环境、法律环境、地质气候环境等关联，往往会影响到项目的进展和绩效。中观层面风险与宏观层面相对应，主要包括一些内生变量引起的风险事件，风险发生和结果作用于项目的系统边界内，即项目从融资、设计、建设、运营的整个生命周期的风险，具体有项目的可行性分析、选址分析、设计项目、施工及技术等方而的风险。微观层面风险也是项目的内部风险，但是与中观层面不同主要体现在:微观层面风险反映参与方，特别是政府部门和私人机构基于人的有限理性和合约的不完备性，各自存在不同利益追求，在利益主体相互协调过程中由于扮演角色不同而产生的风险。这类风险不是项目自身相关的风险，主要包括项目参与方合作关系风险和第三方风险。
4.构建最优风险分担体系
风险可分为私人承担，共担风险与政府承担，风险分担的最优性是指在分担主体之间实现风险承担量的最优分配，达到项目成本最低的目标。建议，一是参考“案例风险分担研究办法”的做法，采用调查问卷的形式，由政府、项目公司以及专家（中立的第三方）三方作出应答，统计各方在某一风险项下的承担应答比例，以平均值作为分担比例。二是后续可以考虑引入博弈论方法来寻求最优分担。
5.建立动态评价体系
PSC是一个从纯公共角度考虑的参数，不应受来自投标者投标报价的影响，是建立在严格并客观的成本效益分析的基础上得出的。但值得注意的是，PSC是一个理论预估值，会受到通货膨胀等客观因素的影响，也会受到对项目过于乐观的主观因素影响，从而使得事前评估的VFM值偏高，对项目决策制定造成误导。PSC的计算也只是假定项目完全由政府投资的理论计算，有很多成本方面未知点并未在结果中反映，计算并不严格，各项数据随着项目的进行随时可能发生变化。所以VFM只是一种可能性与另外一种可能性的比较，其定量分析存在着主观因素。因此，必须结合我国实际情况，合理制定相关指标及流程，及时对其进行修正，加强对项目的后续跟踪，最终得到适合国情的VFM评估体系。
刘海春：物有所值评价指引（修订版征求意见稿）有进一步细化指标分析的感觉，个人觉得这个趋势并不利于PPP项目的推进，因为这样对咨询机构，政府职能部门的专业要求进一步提高，可研分析里未来的投入产出本身是预测数据，细化到未来每年的运营维护成本、管理、销售和财务费用、使用者付费收入分析，其准确性和科学性本身就存在不确定性，再加上调价方式规定的指标变化不确定性，将使得合理的结论更加难产。实际上，个人认为更需要考虑的是，如果一个地方的财政能力如果只能支撑有限数量的PPP项目，根据地方发展规划、投资规模、行业筛选哪些项目才更有实际意义。就好象个人的按揭消费，我们总是会选择金额较很大、生活必需或能产生效益的投资项目，政府的PPP项目也不例外。
刘楠楠：《PPP物有所值指引》从概念、理念传输、政策衔接与方法指引等方面构建了我国PPP项目物有所值评价的基本体系。然而在PPP项目实行操作中，该指引作为一个试行文件仍存在一些问题有待完善：
首先，物有所值素材准备不充分。在指引中明确规定了物有所值评价的基本素材，但在实际操作中PPP项目运作的开展往往与项目基建立项程序之间的关系和顺序是倒置的。PPP运作最好在立项完成后进行，一是从法律意义上保证PPP项目运行的可能性；二是在立项阶段保证物有所值要求的基本素材准备妥当，没有这些素材便开展的识别工作无疑是拍脑袋。
其次，定量评价部分的指标选择有待商榷。一是，指引参照财政承受能力论证指引来设定PPP值，从原理上虽然符合对公共服务不同提供方式下政府成本进行比较的初衷，但其测算结果与项目财务惯常使用的DCF模型的测算结果不一致。从项目的生产周期与政府的中期预算体制考虑，采用DCF模型的实际测算结果为宜。二是，难以确定PSC值。由于政府传统投资运营项目的基本数据较多缺失或不可得，而竞争性中立调整值和风险成本的定量分析又需要大量数据支撑，目前的PPP综合信息平台也未能很好的解决这一问题。
再次，较少参照项目。PPP在我国是新政策、新模式，同时具备“现实可行并最有效率的政府传统提供方式、时间相近、地点相近、产出相同”等条件的参照项目是很少的，因此指引提出了虚拟项目作为备选项且放在了实际项目前面，实际可参照性不足。
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