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一份旨在梳理数万亿收费公路PPP流程的文件正在由国家发改委和交通运输部共同制定。这份文件将明确收费公路PPP模式“先进行项目批复，再引入社会资本”的基本流程顺序。按照此前交通运输部规定的流程，项目应该先确定社会资本，签订初步协议后，再报送项目核准（审批）材料。这份文件连同2016年12月20日、21日国务院和发改委接连发布的两份针对公路基建审批和PPP项目库管理的文件构成了整个收费公路PPP模式流程的完整脉络，根据这一新的脉络，收费公路项目审批的权限下放到了省级政府层面，同时，PPP项目库的管理流程也得到了进一步的明晰。
在这一脉络背后的是整个收费公路建设模式的转轨，即从原有的“政府还贷”模式为主转变为目前以“PPP模式”为主。“可以认为，PPP模式已经成为今后收费公路发展的重要路径，甚至可能暂时是唯一路径”交通运输部科学院交通发展研究中心博士翁燕珍表示。
高速公路作为PPP模式运用的热门领域，PPP操作实务今天为大家分析一下高速公路PPP模式运用的风险与应对措施。
（一）管理政策
从1984年开始，我国高速公路开始通过收费的方式筹集，并从1997年开始引入社会资本，目前初步形成以高速公路为主体的收费公路网络和以普通公路为主体的免费公路网络，市场化是我国高速公路产业的未来发展的方向。
（二）投资状况
近两年公路投资均达到1.5万亿左右，车购税收收入作为高速公路投资的主要财政来源，只占投资的 20%，大量的建设资金主要依靠银行贷款。由于高速公路建设成本大幅攀升，而高速公路政府投融资平台负债率较高，投融资能力受金融政策影响较大，高速公路投资未来主要依靠社会资本。
（三）PPP进展
国家正在推进以投资者合理回报为核心的交通基础设施特许经营制度，并通过PPP模式引进社会资本，未来高速公路行业将会成为以合理回报为特征的产业，主要通过以社会资本参与的模式进行。
1、中铁建联合体中标兴延高速公路PPP项目，政府出资25%，企业出资75%。
2、云南建工集团中标红河州泸西至弥勒高速公路PPP项目，政府出资30% ，社会资本出资70%。
3、京台高速项目已形成建设阶段+运营期的补贴实施方案，目前已报北京市审批。
（四）PPP展望
我国高速公路是特许经营最为成功的领域，BOT模式目前成为社会资本参与高速公路投资建设最为可行的方式，PPP模式是对BOT模式的改进，强调政府与企业利益共享风险共担，交通运输部已经出台多项政策推动PPP模式在公路领域的应用。
（一）政府风险
1、建设逾期
PPP模式下，公共设施和服务的提供者由政府提供转换为主要由社会资本提供或共同提供，由于高速公路属于特许行业，投资运营主体无权利调整收费价格和排他，因此政府的风险主要是高速公路建设质量、预期开通及服务水平，而建设逾期最为普遍，影响政府的公信力。
例：被誉为“史上最拖沓高速”的成安渝高速（G5013），全长251公里，是连 接成渝地区之间路径最短、技术标准最高的一条高速公路。四川段路线全长175公里，六车道，概算投资195.67亿元，项目采用BOT模式建设2009年9 月，通过公开招标招商，确定深圳泰邦基建发展有限公司为投资人，项目于2009年底开工建设，自2011年下半年以来，泰邦公司资本金不能及时足额到位，加上国家宏观金融政策调整，停工。2014年，资阳市、成都市政府终 止与投资协议和特许经营协议，重新选择剩余工程投资人。（泰邦公司投资的成安渝高速、潭衡高速、从莞高速、揭潮高速、佛清从高速等五条高 速公路，无一例外都逾期通车）
2、服务质量
在BOT或PPP模式下，高速公路运营管理主体有维护道路质量，维护基本通行服务的义务，如果运营主体服务质量标准难以达到高速公路通行标准，会使政府信誉受到损伤。
3、暴利行业
高速公路具有明显的周期性，开通初期亏损较大，随着经营培育，收费收入越来越高，在经营后期，由于银行贷款基本偿还完，折旧摊销接近尾声，体现出当期的高回报性，体现出一定的“暴利”现象。社会公共事业若成为暴利行业，行业损害了人民群众利益，损害了政府的形象。
（二）企业风险
高速公路PPP模式特许经营期经历的时间长，普遍在25 年~30 年之间，参与者较多，关系错综复杂，风险贯穿于项目特许经营期的全过程。风险覆盖了高速公路项目的立项、融资、设计、建 设、运营、养护、维修、移交等各个环节，根据风险的性质分类，涉及的风险如下所示：
对高速公路项目来说，PPP模式的引入使得公私双方的优势得到互补，既有利于增加投资效用，又有利于推动交通基础设施建设的发展，是值得广泛推广的卓越模式，实施PPP最优模式应该找准风 险点及风险应对措施，越简单越有效。
（一）政府建议
1、国家出台基于公平合作的高速公路特许经营协议，将高速公路PPP合作协议的主要原则、内容、双方的责权利等关键条款格式化，允许在大的原则下，针对高速公路项目特征，双方可以协商确 定一些具体条款。 ?
2、构建高速公路中介服务机构动态监管机制，对于交通量前景预测与实际差异较大的中介机构，给予动态评级，根治可批性报告的泛滥。 ?
3、从国家层面，寻找除车购税资金外的其它财政补贴资金来源，解决大规模公路建设财政补贴问题，财政补贴，除了补建设也要补营运。 ?
4、构建高速公路PPP投资人资质准入制度及履约保证措施，确保投资人不因资金链断裂导致停工、逾期。 ?
5、构建高速公路服务质量动态评级机制，将高速公路服务质量与通行费标准与其它权益收入挂钩的机制。 ?
6、废除收费公路权益转让的审批政策、出台高速公路运营管理的政府负面清单政策等。
（二）投资者建议
1、决策前：
（1）项目选择：选择合适的高速公路项目进行投资，尽量选择主干线，经济发达区域，桥隧比较小，技术难度较小， 投资规模不大的高速公路项目。
（2）项目决策：尽量争取 在工可设计前进入项目的决策，争取尽早进入项目的决策阶段
2、决策中：
（1）中介选择：选择市场化专业中介机构，如司伟巴交通工程咨询公司，第一太平戴维斯，亚洲鼎汉顾问有限公司，以及四大会计事务所，对项目进行交通量、工程、财务等进行详细调研，尤其是是与周边同等级高速公路运营情况对比，进行合理预测。 ?
（2）投资协议细化：项目投资前，尽量将投资协议细化，聘请专业律师，就将来项目运营时可能存在的事项提前通过协议的方式确定，尤其涉及到政府的义务及企业的权利。 ?
（3）与政府部门沟通：尽量与省级政府及政府主管部门洽谈投资协议，尤其是与交通厅就未来高速公路的经营期限及收费标准有个明确的约定。
3、决策后：
（1）尽量将征地拆迁的任务交由地方政府承担， 通过金额确定后的承包方式，确定地方政府的责任。 ?
（2）争取政府部门的资金补助，并对未来经营期的合理回报有所约定，以及达不到汇报要求的政府义务有明确可行的操作办法。
（三）风险分类建议
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