PPP（Public-Private-Partnership）是近年来新兴的一种公共项目投融资结构。它以公、私合作为核心，以有效引入市场要素为基础，充分发挥财政资源在调动市场力量、优化资源配置方面的杠杆作用，为公共产品和服务的供给以及财政投资项目安排开辟了一种有效模式。党的十八届三中全会提出 “使市场在资源配置中起决定性作用”，并明确了财政改革路径与方向。财政投资项目的 PPP模式操作，是市场决定资源配置的鲜明体现，将对财政投资和项目安排的理念产生深远影响，具有巨大的制度意义和实践价值。
一、PPP模式——一种传统、两项革命
二、PPP模式推动公共项目财政投资业务转型的实证考察
总结前述，PPP模式在财政项目投资中具有不容忽视的功能价值，主要体现为融资结构功能、风险管控功能和效率提升功能。抛开其成功引入社会资本和民间管理，从而大幅减轻财政的财力和管理负担不谈，仅以财政体制改革和财政投资业务转型的实证角度来考察，PPP模式至少在如下几方面具有颠覆性意义。
（一）PPP模式与政府事权、支出责任划分
简单来理解，“建立事权和支出责任相适应的制度”有两层含义，一是科学划分事权和支出责任，二是实现事权和支出责任的匹配。财政资源对公共项目的介入方式和程度，要视项目的公共产品属性来确定，一方面要根据项目非竞争性和非排他性强度，确定公共资源介入程度；另一方面要根据项目经济属性和受益范围，来确定哪一层级公共财政介入更为合适。 PPP模式下，财政投资事权以产权为基础，并且通过产权安排来实现，而支出责任则是以项目公共目标为基础，各级财政通过对项目的参与（包括多级财政共同参与）履行事权。如此，PPP模式真正做到了产权清晰，风险和收益相匹配，能够有效调动地方与中央的两个积极性。更为关键的是，市场会根据项目属性和理性经济原则，自然选择合适层级的公共财政参与项目融资结构，并自行确定公、私部门在成本投入、产出占有、运营管理等方面的比例，自行解决公共部门以何种特许权安排匹配融资结构的问题。地方政府由于具备更多的可被灵活运用的公共资源以供特许权安排之用，因此在 PPP方面拥有更多同私人部门谈判的筹码。总之，PPP模式可以在保持现有中央和地方财力格局总体稳定的基础上，更好地匹配支出责任和事权，有利于理顺事权关系。必要时，PPP结构的项目安排可成为中央委托地方承担部分事权支出责任，以及中央通过转移支付承担部分地方事权支出责任的有效渠道。
（二）PPP模式与预算管理
公共项目财政投资预算涉及变量多，周期长，同市场因素关联度高，不确定性大，可控性差，一直是预算管理，尤其是预算支出管理的重点和难点所在。 PPP模式的应用为预算管理的改革和改进提供了一个有力抓手。
其一，PPP模式可以成为财政投资预算权责发生制计量的基础。PPP模式下，SPV 严格执行会计准则，以收付实现制为基础计量现金流量状况，而以权责发生制反映资产负债情况，后者可以为公共财政预算直接使用，其有利之处在于：项目执行情况更加全面、真实地反映在预算中，可为公共决策提供有效信息； 提高了财政资金资源分配的预见性和项目成本收益的匹配度；可提供全面的投入产出框架，为资金使用的绩效评价打下坚实的预算基础； 直接使决策者获得公共项目的全部成本情况，提高公共产品定价的科学性。
其二，PPP模式可以成为财政投资预算跨年度试算平衡的基础。PPP项目通过合同体系将或有性权益、负债锁定，甚至通过与交易对手（含居民）签订长期的Take-or-Pay（照付不议）性质的PPA（产出购买协议）来锁定未来收益。由此，财政投资性支出同项目进展严格匹配，未来收益及其分配同融资结构严格匹配。这意味着项目预算的中长期规划成为可能，并且更加精准。当前我国财政预算格局中，占比相对较大，且规模与支出节奏可控性较差的部分，无疑就是项目投资支出。实现项目投资支出预算的中长期平衡，可有力推动财政跨年预算平衡和中长期财政规划。
其三，PPP模式对实施财政余额管理是一种有益推动。PPP模式下，公共项目完全可统一嵌入国有资本经营预算体系，项目支出、收益可以通过公共部门在项目中所占权益的增减进入公共财政总盘子，也可以通过注资和收益分派直接进入公共财政总盘子。反映在预算上，PPP项目的权责发生制资产负债计量充分考虑了应收、应付因素，即跨周期预算行为，实现的是财政余额而非现金余额。由于地方没有财政政策职能，预算不能编列赤字，财政余额管理是管控地方财政风险的重要基础。中央财政尽管可以安排赤字，但须合理确定规模，财政余额管理是赤字政策需要优先考量的因素。
（三）PPP模式与政府负债模式及宏观调控
PPP使政府负债模式发生根本转变。一方面，从债务关系来看，政府负债转向间接的有限负债。通过设立具有独立法人资格的SPV，PPP使政府债务义务多了一道屏障；通过政府对项目的有限担保，PPP模式保证了政府债务存量更多地表现为有限（或有）负债；另一方面，从债务融资来看，政府负债转向直接公共融资。 PPP模式下，政府可以仅是项目发起人和有限股份持有人，除财政投资外，融资方资本介入方式多样，SPV可以独立作为融资主体，潜在投资者也可以作为信用载体，可供借助的社会融资渠道有股权融资、股东贷款、信用贷款，甚至包括公开股份募集、融资租赁等。PPP项目契约体系完整，法律关系清晰，尤其是资产属性良好，日益成为资产证券化和投行业务的新宠，基于PPP项目的ABS（资产支持证券，Asset-Backed-Security），包括Bonds（债券）和Equity（股权）等直接融资模式将大有作为。总体来看，PPP模式下公共项目融资脱媒化倾向明显，财政吸纳社会资本过程中主要依托金融机构进行间接融资的格局将有所改变。财政政策侧重于结构调整，其与货币政策协调进行总量调节的主要联结点是国债。 PPP模式或许将成为财政间接影响货币总量平衡，将市场资金转化为可被结构性运用的资本资源的另一有效途径。由于 PPP项目依托政府信用，其产出借助公共产品渠道销售，具有良好的业绩展望，因此具有很高的资本杠杆率和融资能力，可以以较少的公共财政资金撬动庞大的社会资本。加之PPP项目往往投资规模巨大，社会总支出带动能力强，从金融市场角度来看，很容易对资金基本面形成本质影响。事实上，PPP模式作为一种项目融资建设模式的同时，更是政府调节财政流动性和市场流动性的重要手段。
（四）PPP模式与公共福利增进
PPP模式应用于公共项目领域，有利增进公共福利，这已是一种共识，并被国际财政实践所证明。其一，相对于政府而言，市场在公共项目实施过程中更接近和了解，并能有效实现居民公共需要。PPP模式下，公共项目能够充分借助市场完备的竞争机制，保证投资决策的准确性，有效发现公共项目投资的风险对价。而公共部门可仅限于组织民主程序和提供公共资源，以有限股份持有者身份参与监督和管理。其二，PPP模式下，公共项目在投资引入、运行管理和成本收益方面，都面临来自市场的竞争。这意味着公、私部门在项目合作中不但互相之间存在竞争，并且面临着同质主体的竞争。例如，具有外部效应且收益良好的跨地区公共项目中，各地方对项目的竞争，以及不完备事权划分情况下中央财政与地方财政间的竞争。再如，公、私部门之间在投入产出方面的相互挤出效应，以及私人部门之间对于市场空间的竞争。竞争条件下，公共项目的决策与经营效率都将大幅提升，这是公共福利增进的重要途径。
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