自打政府大力推广本轮PPP以来，一些概念之争就没有停歇过。比如，特许经营与PPP的逻辑关系，政府购买服务与PPP的区分，公共服务与基础设施的逻辑关系，等等。事实上，时至今日，即便是从政府部门之间的职责划分的角度看，貌似有了一些结论和端倪，但是，一些配套政策的衔接及顶层制度设计之路依然漫长。

本轮PPP的一大特点是政府参与部门众多，出台的政策性文件繁多，但是法律层级不高。无论是财政部、发改委各自的发文，还是部委之间的联合发文，无论是通知、意见、办法、指南，都是“乱花渐欲迷人眼”。记得之前的一篇“律动PPP”文章《PPP立法碎碎念》中，提到了历史PPP和当下PPP的区分。话题的讨论应该有一个共同的逻辑基础，不能因为口水战而湮没了讨论要解决的问题本身。“研究中国的PPP，必须尊重PPP在中国的发展历史、制度建设的脉络、固化已有的共识。在此基础上，结合目前PPP发展的特点以及PPP发展历史上累积的制度问题，作出进一步的制度设计。”

今天，我们将话题聚焦在特许经营，来一个再回首，从历史中看看专家曾有的共识，这也许会对将来的讨论有所帮助，并加深我们对财政部推行的PPP操作指南、财政管理办法，以及发改委在传统基础设施领域的PPP项目工作导则的进一步理解。

2015年4月21日，国务院常务会议审议通过了《基础设施与公用事业特许经营管理办法》（ “新办法”），新办法由中华人民共和国国家发展和改革委员会、中华人民共和国财政部、中华人民共和国住房和城乡建设部、中华人民共和国交通运输部、中华人民共和国水利部、中国人民银行六部委于2015年4月25日联合发布，并于2015年6月1日起正式实施。

事实上，早在2004年3月，中华人民共和国建设部（现已变更为住建部）颁布了《市政公用事业特许经营管理办法》（ “旧办法”，2004年5月1日起正式实施），旧办法作为指导市政公用事业领域特许经营的主要法律文件，在历史上发挥了一定的积极作用。参照旧办法的立法，各地也出台了一大批类似的地方法规及规章。

根据《中华人民共和国立法法》的规定，新办法与旧办法同属于部门规章，但是新办法由国务院常务会议讨论通过，并且由六部委联合发布，而旧办法由住建部制定和发布。相比于旧办法，新办法被多部门认可并执行，影响更为广泛。

新办法主要规范能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动；旧办法规定的适用范围主要为供水、供气、供热、公共交通、污水处理和垃圾处理等市政公用事业领域。

相比之下，新办法调整的特许经营活动的领域扩展了，规范的特许经营的运用范围比旧办法更加广泛。

TIPS：考虑新办法的规定的适用范围和基础设施《国家发改委关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》中的传统基础设施领域是什么关系？

新办法所称“基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。”

新办法第十九条规定，“特许经营协议根据有关法律、行政法规和国家规定，可以约定特许经营者通过向用户收费等方式取得收益。向用户收费不足以覆盖特许经营建设、运营成本及合理收益的，可由政府提供可行性缺口补助，包括政府授予特许经营项目相关的其它开发经营权益。”

TIPS: 考虑发改委PPP工作导则中关于PPP类型的划分？

新办法第三条规定，中华人民共和国境内外的法人或者其他组织均可以作为特许经营者，旧办法规定的特许经营者必须是依法注册的企业法人。新办法为其他组织参与特许经营项目提供了依据。

TIPS: 考虑各部门对社会资本方的性质及准入门槛的不同要求？

新办法第五条规定，特许经营可以采用的方式包括：建设/扩建-运营-移交（BOT/ROT），建设-拥有-运营-移交（BOOT），建设-移交-运营（BTO）以及国家规定的其他方式，而旧办法中没有明确规定特许经营的具体实施方式。

TIPS: 考虑发改委PPP工作导则中关于PPP具体运作模式的描述？