湖南PPP项目为何走在全国前列

　　作为财政部第二批PPP（政府和社会资本合作)示范项目，衡阳市城市生活垃圾发电厂于2016年12月21日正式投产，并获得财政部500万元PPP项目“以奖代补”资金。2016年底，得益于PPP项目顺利推进，我省有6个项目获得总计3232万元的奖补资金，占财政部本次下达各省资金总额的12%。

　　来自全国PPP信息综合平台的数据显示，湖南省已分3批共推出省级PPP示范项目199个，总投资3109亿元。截至2016年底，前两批示范项目签约率达76.8%，落地率接近50%，均比全国平均水平高出近20个百分点，居全国领先水平。

　　短短3年时间，湖南的PPP项目为什么能够走在全国前列？

　　1   PPP项目，湖南赢得先发优势

　　益阳市城市生活垃圾焚烧发电厂投产，长沙市地下综合管廊试点建设PPP项目全面开工，郴州市宜章县莽山水库在大型水利工程中率先试水PPP……如果把2014年看作PPP播种之年，2015年PPP开花之年，那么2016年则是PPP挂果之年。

　　2016年5月6日，采用PPP模式建设的长沙磁浮快线正式通车试运营。从长沙黄花机场到高铁长沙南站，每天数千名旅客乘坐长沙磁浮快线，全程仅需20分钟时间。

　　除了199个省级PPP示范项目外，我省还有39个财政部PPP示范项目，涉及市政、能源、文化等领域。其中，财政部前两批12个PPP示范项目中，有10个项目进入执行阶段，落地率83%，另2个项目处于采购阶段。

　　“在严控地方举债建设的背景下，市县政府参与PPP的热情很高。”率先开展PPP试点的长沙、株洲、湘潭3市，已有一批项目建成投产。长沙县一次性率先推出21个PPP项目，总投资额达408亿元，目前已有7个项目进入执行阶段。常德市率先在全省成立PPP研究中心，为PPP推广提供学术支撑。

　　“在PPP模式推广中，湖南已经赢得先发优势。”湖南PPP发展研究中心主任宋威博士说，湖南的签约率、落地率及PPP示范项目质量均较高。财政部副部长史耀斌来湖南调研后，要求财政部金融司注重总结湖南好的做法，进一步推进全国PPP工作。

　　2   PPP推广，提速与规范并举

　　2016年10月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，要求在垃圾处理、污水处理等公共服务领域，各地新建项目要“强制”应用PPP模式，中央财政将逐步减少并取消专项建设资金补助。根据财政部最新文件，PPP投资范围几乎扩展到了所有公共服务领域，如：能源、交通运输、市政工程、农业、林业、水利、环境保护、保障性安居工程、医疗卫生、养老、教育、科技、文化、体育、旅游等。

　　这意味着，PPP推广还将提速。但伴随着PPP热潮，一些地方也出现了“PPP是个筐，什么都往里面装”的现象，一些BT项目趁机包装成PPP项目。

　　“PPP项目也要‘打假’。”省财政厅厅长郑建新介绍，在评审全省第三批PPP示范项目时规定：凡是合作期低于10年，采用保底承诺、回购安排、明股实债等方式进行变相融资，或以融资平台公司作为实施机构的项目，一律不能纳入示范项目范围。正在开展的第四批省级PPP示范项目评审，也将采用BT方式的项目排除在外。

　　“PPP的项目融资，由社会资本和项目公司负责。社会资本和项目公司应当及时开展融资方案设计、机构接洽、合同签订、融资交割等工作。财政部门（政府和社会资本合作中心）和项目实施机构应开展对项目融资的监督管理，防止企业债务向政府转移。”省财政厅副厅长郭秀宏说。

　　从全省前两批PPP示范项目来看，大部分项目的社会资本方都是央企、国企和金融机构，民营企业参与比例较低。一方面，PPP项目投资大，收益虽然稳定但总体不高，项目投资后的流动性不足，对民营资本吸引力偏低；另一方面，PPP项目经营期限长，面临的市场风险、项目风险、政策和法律风险等较多，特别是怕“新官不理旧事”，民营企业信心不足。

　　如何吸引更多的民间资本参与PPP？省政府办公厅2016年底出台的《关于实施积极财政政策扩大有效投资推动调结构稳增长的意见》明确，对民间资本投资关键民生领域和具有稳定充足经营性收入的PPP项目，给予前期费用补助。对民营资本设置差别条款和歧视性条款的PPP项目，各级财政部门将不再安排资金和政策支持。 在交通、水利、能源、保障性住房等领域，我省编制省级重大公共基础设施建设项目融资债务中期规划，将包括PPP项目在内的省级重大公共工程项目融资全部纳入规划，实施预算管控，设定融资规模上限。凡是没有进入规划的，一律不准搞PPP项目。郑建新解释：“这样做的好处是，项目的政府出资有了预算，还款来源有了安排，既统筹考虑项目建设资金需求和财力可能，又兼顾政府债务风险防控和代际公平负担，确保PPP项目融资规模始终处于财政可承受范围内。因为中期规划‘一编管三年、滚动编制’，可让社会资本吃下‘定心丸’。”

　　3   PPP“弯道超车”，湖南凭什么

　　以往，地方政府提供公共服务、公共产品，总是由财政大包大揽，导致债务包袱沉重。在公共服务供给只能增不能减、政府债务杠杆只能降不能升的两难之下，PPP融资模式通过引进社会资本，创新公共服务供给方式，纾困地方财政，破解了这个矛盾。

　　“PPP模式特别契合湖南实际。”省财政厅厅长郑建新说，湖南在基础设施上欠账很多，亟须通过PPP模式撬动社会资本投入，补齐在重要基础设施和重大民生工程方面的短板，为公共服务“加油”。

　　2014年，湖南入选财政部第一批PPP试点省份后，省财政厅在全国率先成立PPP工作领导小组、PPP办公室，蹄疾步稳推进PPP示范项目。

　　而对于习惯举债建设的地方政府来说，推广PPP模式，从认识到实践都存在不小的难度。“刚开始，大家连PPP是什么都不清楚。”郑建新说，解决的办法是宣传培训、凝聚共识。

　　2016年5月，我省启动“PPP推广活动月”，通过“三座城市、四场会议、跨区联动”的形式，掀起PPP推广热潮。此前，省财政厅组织多次PPP专题培训会、专题宣传、论坛、沙龙，并编印《新常态下的伙伴合作》、《政府和社会资本合作（PPP）1000问》实操读本，在三湘大地播撒PPP的“种子”。

　　政府方伸出橄榄枝，社会资本方是否来电？在湘潭经开区，财政部第一批PPP示范项目九华污水处理厂已经竣工，只待投产。黑龙江国中水务有限公司作为社会资本方，占股75.8%，并与湘潭九华经建投（代表政府方）等共同组建湘潭国中污水处理有限公司，负责项目建设运营。湘潭国中污水处理有限公司总经理柴华说：“在PPP项目中，社会资本方投资、运营基础设施的准入门槛降低，可实现政府、社会、企业多方共赢。”

　　财政奖补政策，也调动了社会资本的积极性。省财政厅会同省发改委、省住建厅、省水利厅等部门，对运用PPP模式的“两供两治”项目、农村饮水安全巩固提升工程给予贴息或奖补。

　　PPP如何吸引社会资本

　　——对话湖南PPP发展研究中心主任宋威博士

　　通过PPP模式，汇聚社会力量增加公共产品和公共服务供给，不仅是公共服务供给机制的改革创新，也是在改善民生中培育经济增长新动力、打造经济增长“双引擎”的重要举措。PPP如何吸引社会资本？记者就此对话湖南PPP发展研究中心主任、首席专家宋威博士。

　　记者：PPP的核心，是政府和社会资本合作。这对社会资本意味着什么？

　　宋威：从国家治理层面来讲，PPP模式是政府放松管制的结果，其目的是提高公共产品、公共服务的供给效率，从而提高整个社会的福利。

　　PPP投资范围几乎覆盖了所有公共服务领域。以往，这些公共服务领域都有极高的准入门槛，现在均向社会资本开放。可见，PPP是社会资本介入基础设施、公共服务等传统垄断领域的契机。

　　从社会资本层面来讲，由于PPP项目的投入周期长，要从长远角度考虑投入和产出，正确处理好短期利益和长期利益的关系。从实践看，PPP模式不再局限于建设环节，而是贯穿项目的“全生命周期”，这就要求企业不但要有良好的建设资质，更要有过硬的运营能力。

　　记者：为什么要鼓励社会资本参与公共服务领域的建设？

　　宋威：推广和运用PPP模式，鼓励社会资本参与公共服务领域的建设，是引导调动市场资源、提高公共服务效率的新路径。

　　通过PPP模式，可以充分发挥财政资金的“撬动”作用，吸引社会资本参与我省基础设施的建设和运营，有着多赢效果：一是充分发挥社会方的能动性和创造性，让专业的人做专业的事，有利于提高公共产品供给效率和公共服务水平。二是有利于盘活社会存量资本，激活民间资本的投资潜力，拓宽企业发展空间。三是有利于加快各级政府的职能转变，促使政府职能由“运动员”向“裁判员”转变，增强政府的公信力和执行力。四是有利于减轻财政支出压力，完善财政投入及管理方式，降低各级地方政府的债务风险。

　　记者：吸引社会资本积极参与PPP，还需要政府方从哪些方面努力？

　　宋威：首先，应该提升政府信用，激发社会资本参与热情。政府要树立平等的契约精神和理念，严格政府信用约束，规范项目操作程序，制订合理的契约条款，依法依规推进PPP模式，用制度行为和组织行为提升政府的信用和公信力，保障政府和社会资本合作的稳定性和持久性，坚决避免政府领导变动对PPP项目的影响。

　　其次，强化各级财政对PPP模式的引导机制，加强支持和资源整合力度。PPP模式虽然是一种与传统公共产品和服务供给方式相区别的建设与运营机制，但政府依然承担着公共产品、公共服务的供给责任。我省对采用PPP模式的“两供两治”项目实行贴息、奖补政策，可在其他基础设施项目中推广、复制。同时，也要借鉴外省经验，尽快成立省级PPP引导基金。

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