【PPP读者会】第二十一章各方参与PPP项目的几点建议

2014至2016年期间中央各相关部委在全国范围内大力推动PPP模式，然而笔者在提供PPP咨询服务的同时，却不容乐观地发现，相关政策具体落实到各级地方政府却发生了一定的难度。笔者挖掘潜藏其后的原因，发现问题的根源在于地方政府组织与决策体系僵化，再加上PPP模式的项目要求比传统模式来得高，因此在推动PPP模式的过程中产生了许多问题。很多人不明究理地怪罪是PPP政策的错；有人打心理抗拒PPP模式，戏称PPP是“屁-屁-屁”；还有人粉饰太平称这些都是具有“中国特色的PPP”， 作为一个PPP的咨询工作者，针对这些言论，有必要站出来提出一些个人看法，首先需要客观地认识到“批评容易改革难”，再者很多问题都是陈年旧帐不是一时半会可以改变的，最后PPP模式的推动还必须依赖社会资本方能力与融资机构能力的全面提升。因此笔者将在下文抛砖引玉地针对相关问题提出一些初浅的看法，还望各界对于考虑不周全、不正确的方面不吝赐教。

(一)基层公务员抗拒PPP项目

人都有一种心理现象：人在过去的锻炼中会积累成一种经验，这种经验使得人容易形成了一些固定的思维和做法，当组织所形成的固定的思维和做法时我们称之为组织惯性，这种组织惯性的形成有好有坏，对于既定的事务，组织惯性有助于快速而有效地处理事务，但是对于新兴事务，组织惯性容易产生排斥的效果，其原因在于惯性的思维和做法不足以处理新兴事物，因此从事相关工作的人员都必须调整改变，而这种调整与改变经常让人感到无所适从而缺乏安全感，这也就为什么很多基层公务人员排斥PPP模式。此外，另一个抗拒PPP的原因在于，基层公务员习惯掌控建设工程，但是PPP模式的工程业主不是政府方而是项目公司，因此推动PPP模式让政府方失去了对建设工程的控制权，过去传统模式中业主对于建设工程的控制有许多权力寻租的空间，而现在空间不存在了，导致很多既得利益者对此心存排斥。

(二)互推皮球各自为政的组织关系

由于PPP模式是新兴事务，很多人不懂如何推动PPP项目，因此产生问题时领导将问题推给部门，部门之间也互推皮球，互推责任的结果是产生了一些不合规的PPP项目。由于PPP模式经常需要跨部门的合作，因此要做好PPP项目，政府组织必须转型成“合作型的政府”，避免链条式或者重复式的审议方式。所谓链条式的审理就是A部门审完、B部门审，B部门审完C部门审，审议时C部门说是B部门的问题，B部门说是C部门的问题，然后没人处理两个部门之间的问题，所谓重复式的审议是指有些问题和文件是一审再审没完没了。笔者认为应建立项目指挥部组成临时的任务编组，项目指挥部的成员来自各部门，各部门有任何问题可以通过项目指挥部协商解决，审议方案也通过项目指挥部联合审议，有任何问题通过项目指挥部的负责人处理。因此笔者建议，通过项目指挥部的平台解决问题，可以针对某个项目体现团队合作的做事方式，而不建议回到各部门以链条式与重复式方式处理问题。

(三)领导必须实质性的解决项目问题

领导如果要能实质性地解决项目问题，建议做到以下三点：第一、领导的层级要高，领导层极高才能跨部门协调，才能跳脱部门本位主义作出适当的决策；第二、领导要够专业，推动项目不能只谈方向与决心，不能拍脑袋办事，必须提出可行的计划并且严格执行，并且深入了解项目推进过程中所面临的问题，有针对性地解决问题[1]，此外，领导对于动态财务测算的基本观念应该要有所掌握，例如：内部收益率、净现值、折现率等等，否则将无法对PPP项目进行决策；第三、领导必须跟进项目的发展，政府部门众多，如果运用得当团结力量大，如果运用不当如同一盘散沙，项目推进也将散慢无序。

(四)应避免采取用收益率的方式选取社会资本方

推动PPP项目强调在办理采购之前，对于政府的财政支出要尽可能地锁死并且控制，而达到此目的最主要的做法是，前期工作的深度必须足够，如果深度不足很难做到对项目金额进行锁死并控制的要求。笔者经常看到有的业主推进项目采取“震怒式的项目推进方式”，也就是领导不盯紧项目，项目就原地的不动，领导一震怒各部门就不管是非黑白乱推一通，而所谓不分是非黑白乱推一通最常见的做法是没有可研、没有设计方案、没有实施方案、没有财政承受能力以及物有所值，什么都没有仅仅先用收益率把社会资本招进来，未来需要完成什么事以后再说吧，结果就是投资无法控制、政府支出失控，最后社会资本跟着倒霉。笔者不禁想问，把前期工作做足有那么困难吗？其实以笔者的经验来看，相关报告编写的时间并不长，而时间基本上都耽误在各部门做事推拖上，因此高效率推动PPP与各部门的推拖和政府的项目负责人是否积极处理有着密切的关系。

(五)掌握推动PPP模式的基本政策要求

现在推动项目较以前推动PPP项目的条件严苛不少，不仅要加快项目落地，还要求程序合规，并且政府负担可控，因此推动项目的难度比起以前大许多，建议推动PPP项目把握以下两个基本的政策：第一、项目的推动要符合供给侧改革的要求，因此推动项目必须针对需求推动项目，不能为了推动而推动，也不能一窝蜂集中于某个领域推动项目，以避免产能过剩的情况；第二、推动PPP模式必须要控制项目债务，因此设计PPP项目方案必须要特别注意几个表外融资的环节，这些环节中运营是关键，而且还要符合财政承受能力的基本要求，要能负担得起费用才做项目。

(一)PPP项目的合作是从头到尾的

PPP项目从项目识别、准备、采购、执行、移交五个阶段，都需要政府方与社会资本方的合作，而具体的合作方式体现在以下几个环节：第一、在项目识别与准备阶段，如果是社会资本发起的项目，则由社会资本方提出解决服务问题的方案，如果是由政府发起的项目，政府所规划的方案亦须通过市场测试阶段，了解社会资本方是否可以接受或是执行，所以在此阶段双方需要充分的沟通与交流；第二、在项目采购阶段，不管是公开招标的谈判，或是竞争性磋商的磋商，双方针对采购文件以及PPP协议的内容需进行充分协商，磋商程序甚至可以进行实质性的修改；第三、在项目执行与移交阶段，由于PPP项目期间较长，合约基础可能因时间经过而有所改变，因此有可能需要启动再谈判进行合同条款的调整。由于过去投资人做惯了传统模式的项目，习惯了业主怎么说我就怎么做的习性，向来都是被动反应默默承受，现在的PPP项目要求社会资本方要主动解决问题，因此对于项目的合作方式及交易结构必须要有设计方案并且谈判的能力。

(二)社会资本方要有解决问题的能力

政府方通过PPP模式与社会资本合作，其目的就是希望通过双方的合作，让社会资本方想办法帮政府方解决问题，其中包括：增加项目的经营性收入、提升项目的服务效率、解决政府表外融资等问题。随着政府的要求越来越多，越来越全面，因此社会资本方必须更加完整的提升自己解决问题的能力，而不只是停留在过去自己所熟悉的领域。根据笔者的经验目前PPP项目最薄弱的环节就是运营服务，国内并不是找不到有能力的运营商，而是很多投资人或是承包商没有整合运营商，或是没有发展自身的运营能力，因此造成很多PPP项目成为穿着PPP外衣的BT项目，尤其是中字辈的承包商不该死守着“以投资带动施工”的错误战略，应该彻底转型为可以提供完整服务的“全方位基础设施服务供应商”，其中包括承作工程总承包项目，必须有控制投资总额的能力、有提供运营服务的能力等。

(一)融资机构对于在PPP项目专业有待提升

笔者观察到国际上的PPP项目，绝大部分都是银行跑在谈判的第一线，对整个项目方案的设计与协商起着关键性的影响，这种现象最主要的原因在于PPP项目有80%的资金来自于融资机构，融资方案是否可行决定着PPP项目的成败，而融资结构作为整体交易结构的一环，在设计PPP项目交易结构时，应充分考量融资机构对于融资结构的需求和重要性。反观国内银行的情形，从事第一线业务的各支行，缺乏PPP项目的专业知识，没有能力进行融资结构的谈判，只会官腔官调的回应投资人“提资料、提资料”，对于可研报告、PPP实施方案以及财务测算报告编写完成参与很少，这样不仅导致银行谈判空间有限，而且不知道如何甄别项目，银行只能形式上的要求项目要入库、政府要承诺编列预算，对于项目仍然一无所知，最应该有话语权的参与者，最终却成为项目中最沉默的参与者。

(二)融资机构的思维模式必须跟上脚步

由于PPP项目规模大、内容复杂、参与者众多，因此很难用传统单一融资产品满足PPP项目的需求。由于PPP项目的融资条件与项目本身有着紧密的关系，因此融资机构必须对于项目本身有着一定的了解；又由于社会资本方众多，每个参与方都拥有不同的风险偏好，因此如何通过结构化融资的设计，提出既符合项目需求又符合社会资本方偏好的融资产品，将是融资机构在PPP项目中要多加着力的地方，笔者期待未来融资机构在PPP项目中找到该有的份量和地位。

[1] 笔者曾参加过一个项目工作的协调会，在会上我只听到领导要求各单位未来要定期向领导汇报，并且询问各部门可否全力配合，但是对于项目所遭遇的问题没有任何实质的讨论与解决，这样的会议开了只会浪费时间。