【律动PPP】“才下眉头,又上心头”的PPP:不忘初心,方得始终(上)

政府相关部委密集颁布PPP相关的政策文件，对PPP项目实践起到重要的推动作用，但是各部委发布的多项政策之间并不一致，造成实践部门无所适从。伴随本轮PPP的推广，出现了一些有意思的概念区分，比如PPP和政府购买服务，PPP和特许经营，基础设施和公共服务，等等。大家从不同的角度，也提出了不同的诉求和建议，从PPP的中文翻译名称到具体程序、标准。在我看来，PPP在中国的健康发展，应该是PPP相关参与方（尤其是政府决策部门）的最大共识。只不过，大家可能都认为只有按照自己的方法，才是PPP在中国健康发展的康庄大道。

《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）提到，“在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式，是转变政府职能、激发市场活力、打造经济新增长点的重要改革举措。围绕增加公共产品和公共服务供给，在能源、交通运输、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化等公共服务领域，广泛采用政府和社会资本合作模式，对统筹做好稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险工作具有战略意义。”

“各地区、各部门要按照简政放权、放管结合、优化服务的要求，简化行政审批程序，推进立法工作，进一步完善制度，规范流程，加强监管，多措并举，在财税、价格、土地、金融等方面加大支持力度，保证社会资本和公众共同受益，通过资本市场和开发性、政策性金融等多元融资渠道，吸引社会资本参与公共产品和公共服务项目的投资、运营管理，提高公共产品和公共服务供给能力与效率。”

自2014年财政部和发改委相继发文推介PPP模式以来，两部门分别制定和颁布了各项法规政策。

财政部《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号，以下简称“113号文”）第四条：“财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责”。随后又出台了PPP项目合同指南。

这边厢，发改委也没有闲着，紧跟着财政部的步伐，推出《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724，以下简称“2724号文”），规定发改委统筹管理PPP项目的储备、遴选、伙伴选择等环节，规定省区市发改委建立PPP项目库，并将项目进展情况按月报送国家发改委。同时，发改委赶在财政部之前，在2724号文中以附件形式推出《政府和社会资本合作项目通用合同指南（2014年版）》。

财政部和发改委“你来我往”过招倒是热闹，各路“吃瓜群众”也看得热闹，但苦了PPP项目的实践部门。在项目实践中应该按照哪一个部委的政策文件执行？ PPP在中国的进一步发展，PPP的制度设计，应该“不忘初心，方得始终”。

关于“社会资本方”的界定，发改委和财政部也各有说法，财政部113号文第二条规定：“本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”。

发改委2724号文则将“社会资本方”界定为：“符合条件的国有企业、民营企业、外商投资企业、混合所有制企业，或其他投资、经营主体”。财政部和发改委界定的“社会资本方”的外延存在不完全重合的情况，一是，113号文界定的“社会资本方”限于“境内外企业法人”，而2724号文则不限定在“企业法人”，但未明确境外主体是否也可作为社会资本方（外商投资企业含义模糊）；二是，113号文将“本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业”排除在外，2724号文则未作该等排除。