一、问：近日，一些媒体报道财政部请部分省级政府和中央有关部门依法问责地方政府和金融机构违法违规举债担保问题，请问是否属实？如果属实，开展这项工作的背景是什么？
答：地方政府债务管理事关区域性系统性风险防范，事关总体国家安全，党中央、国务院高度重视。《中华人民共和国预算法》第三十五条规定，地方政府举借债务一律通过发行地方政府债券方式筹措，除此以外地方政府及其所属部门不得以任何方式举借债务；除法律另有规定外，地方政府及其所属部门不得为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“修明渠、堵暗道，赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制。同时，坚决制止地方政府违法违规举债”、“地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务，……，不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保”、“金融机构等不得违法违规向地方政府提供融资，不得要求地方政府违法违规提供担保”。
按照法律法规和国务院文件要求，近年来各地区、各部门建立健全规章制度，不断加强地方政府债务管理，取得了明显成效。但与此同时，个别市县政府仍存在违法违规举债担保行为，一些金融机构仍违法违规向地方政府提供融资或要求地方政府出具担保承诺，与防范财政金融风险、牢牢守住不发生区域性系统性风险底线的精神不符。2016年，审计署对2015年度中央预算执行和其他财政收支的审计报告中反映，截至2015年底有的地区仍违规或变相举债，要求强化问责和公开，健全审计查出问题整改长效机制，继续强化地方政府债务管理，通过问责促进消化债务存量、严控增量。
为切实落实审计整改意见，2016年我部专门印发通知，组织财政部驻相关地区财政监察专员办事处对审计报告反映的违规或变相举债问题进行了专项核查，并对涉及违法违规举债担保的市县政府、金融机构，依法提出处理建议。
二、问：一些媒体认为，此次财政部提出的问责处理建议“史上最严”，请问您对此有什么评论？
答：任何人都不得凌驾于国家法律之上。严格依法查处违法违规举债担保行为，有利于深入推进依法行政、加快建设法治政府，显著增强地方政府、金融机构法治观念，切实落实省级政府、相关部门管理责任，自觉维护法律权威、严肃财经纪律，防范和化解财政金融风险，牢牢守住不发生区域性系统性风险的底线。
现行法律和规章制度已对违法违规举债担保行为的处理作出明确规定。《中华人民共和国预算法》第九十四条规定，“各级政府、各部门、各单位违反本法规定举借债务或者为他人债务提供担保，……，责令改正，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员给予撤职、开除的处分”。《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）要求，“金融机构等违法违规提供政府性融资的，应自行承担相应损失，并按照商业银行法、银行业监督管理法等法律法规追究相关机构和人员的责任”。
按照党的十八届四中全会关于全面推进依法治国的战略部署以及“四个全面”战略布局要求，财政部严格依据上述法律和规章制度规定，对核查确认涉及违法违规的市县政府、金融机构，依法提出处理建议。其中，属于违法举债担保问题的，按照《中华人民共和国预算法》第九十四条规定，建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法处理；属于违反其他财政管理规定的行为，按照《中华人民共和国预算法》第九十五条规定，建议对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员依法处理。在具体操作上，按照法定行政管理权限，由财政部转请相关地区省级政府、中央部门核实有关情况，依法处理。
三、问：请问目前相关地区省级政府和中央部门查处问责的进展如何？
答：相关地区省（区、市）委省（区、市）政府、中央部门高度重视我部反馈的部分市县政府、金融机构违法违规举债担保问题，目前正抓紧组织部署核实情况，待核实后严格依法处理和问责。
四、问：下一步财政部对地方政府、金融机构违法违规举债担保行为还将采取哪些措施？
答：法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施。按照中央经济工作会议精神，财政部将把防范风险放到更加重要位置，在充分发挥政府规范举债积极作用的同时，依法坚决制止违法违规举债担保行为，严控地方政府债务风险。一是严格执行预算法和国务院文件要求，强化地方政府债务限额管理、预算管理，依法设定地方政府举债规模的“天花板”，规范政府债务收支管理，自觉接受监督。二是依法界定地方政府债务边界，指导省级政府妥善化解融资平台公司等其他债务风险，明确政府和企业的责任，切实做到谁借谁还、风险自担。三是加强跨部门联合监管，防范地方政府变相举债和违法担保，引导金融机构提高风险管理水平、依法合规提供融资，规范金融创新行为，避免金融风险与财政风险交叉传染。四是依法查处违法违规行为，继续将强化执法问责作为加强地方政府债务监督的重要抓手，开展专项核查，对违法违规举债担保行为，发现一起、查处一起，一律依法问责到人，坚决遏制违法违规举债担保行为蔓延。
今天看到三篇文章，人民日报、华尔街日报、21报道，都对PPP的发展对地方政府债务的影响表达了担忧。PPP操作实务认为，财政部严控以PPP方式变相增加地方政府债务的作法是对的，有利促进PPP模式规范发展，PPP项目的运作更接近PPP的本质。从地方政府的角度来说，应转变PPP是单纯项目融资的观念，树立政府和社会资本合作更有效益提供基础设施和公共服务的理念；同时，在项目的筛选和发起方面，将更符合PPP特征的项目选择出来，项目的运作方式更多元化，不要做政府财政兜底的假PPP项目。
继财政部首次问责地方政府违规举债和担保行为后，四川省人民政府率先做出了表态。2月17日，四川省印发关于《进一步加强政府债务和融资管理的通知》（川府发〔2017〕10号）。
各市（州）、县（市、区）人民政府，省政府各部门、各直属机构，有关单位：
2015年以来，按照党中央国务院和省委省政府决策部署，我省全面推进政府性债务管理改革，债务管控力度进一步加大，改革成效明显。为进一步规范政府举债担保行为，推动规范合理运用新型融资模式，避免增加地方政府债务负担，切实防范财政金融风险，现就有关事项通知如下。
一、严格执行债务管理规定
各地各部门必须严格执行《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《财政部关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预〔2015〕225号）和《四川省人民政府关于印发四川省政府性债务管理办法的通知》（川府发〔2015〕3号）等法律法规和制度规定，强化主体责任，切实规范政府性债务管理。省政府在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券方式举借政府债务，市（州）、县（市、区）（以下简称市县）政府确需举借债务由省政府代为举借，通过转贷方式安排市县，政府债务收支应分类纳入预算管理；政府新发生或有债务，应当严格限定在依法担保的国际金融组织和外国政府贷款。
地方政府及其所属部门、公益性事业单位不得违法违规采取银行贷款、企业债券、中期票据、BT回购、垫资施工、延期付款、信托融资、融资租赁等方式举借政府债务；地方政府及其部门不得为其他单位或个人融资承诺承担偿债责任，或者通过企事业单位举借以财政资金偿还的债务；不得通过向债权人出具担保函、承诺函、安慰函或制发内部文件、通知、会议纪要，明确由政府及其部门承诺最低收益、兜底还款、将还款资金纳入财政预算安排等方式，为企业、单位融资提供担保承诺；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得以教育设施、医疗卫生设施和其他社会公益设施进行抵押融资，不得以政府债务对应的资产重复融资。已经发生违法违规举债担保行为的市县，要通过多渠道筹资偿债、变更偿债责任主体、撤销违法违规担保等合法合规方式及时进行整改。
二、规范运用新型融资模式
各地各部门要按政府职能转变要求，创新公共服务供给机制，规范、合理、有效地运用专项建设基金、政府和社会资本合作（PPP）、政府投资基金等新型模式，坚持市场化运作，充分发挥财政资金的杠杆作用，严格划分财政支出边界，地方政府依法依规承担相应责任。各级政府要综合评估本级财政承受能力，杜绝以新型融资模式名义增加地方政府债务负担。在财力可控的范围内，将确需依法承担的财政支出责任编入中期财政规划，确保财政风险总体可控。
（一）专项建设基金应当按照国务院决策部署和市场化运作要求，支持“看得准、有回报、不新增过剩产能、不形成重复建设、不产生挤出效应”的重点领域项目，保持经济健康平稳增长。地方政府及其部门应当严格遵守《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》等法律法规规定，不得为专项建设基金项目提供本金回购、保底收益承诺等任何形式担保，有关金融机构也不得要求地方政府提供任何形式担保。
（二）政府和社会资本合作应当严格论证财政承受能力，按照风险收益对等原则，合理分配政府和社会资本间承担的项目风险。综合评估项目及其实施方案，科学确定项目建设成本、运营成本和收益水平，保障项目积极稳妥推进。按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式，严格划分政府支出边界。严禁通过政府购买服务延期支付价款以及融资平台公司通过保底承诺等方式参与政府和社会资本合作项目进行变相融资。政府不得以固定回报承诺、回购安排、明股实债等方式承担支出责任，避免将当期政府购买服务支出代替PPP项目中长期的支出责任，规避PPP相关论证程序，加剧地方政府财政债务风险隐患。
（三）政府投资基金应当采用股权投资等市场化方式，引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节,支持产业发展。政府投资基金募资、投资、管理、清算、退出等通过市场化运作，各级政府及其部门不得向其他出资人承诺投资本金不受损失，不得承诺最低收益。
三、推进融资平台公司转型
各地要抓紧剥离融资平台公司政府融资职能，推动平台公司转型发展。除中央政策另有规定外，主要承担公益性项目融资功能、没有实质性经营活动的融资平台公司，应在妥善处置存量债务、资产和人员等基础上依法清理注销；对于兼有政府融资和公益性项目建设运营职能的融资平台公司，剥离其政府融资功能，通过兼并重组等方式整合同类业务，推动融资平台公司转型为公益性事业领域市场化运作的国有企业；对于具有相关专业资质、市场竞争力较强、规模较大、管理规范的融资平台公司，剥离其政府融资功能，在妥善处置存量债务的基础上，转型为一般企业。平台公司转型后应按照市场化原则实施运作，自主经营、自负盈亏，政府在出资范围内承担有限责任，实现平台公司债务风险内部化。对于已经建立现代企业制度、实现市场化运营的融资平台公司，在其承担地方政府债务妥善处置，并不再承担政府融资职能的前提下，可作为PPP项目社会资本参与方和购买服务的实施主体。
四、严格债务风险预警提示
财政厅定期监测市县政府债务风险，省政府对高风险地区实施预警通报。市县政府要制定债务风险化解规划，分类妥善处置化解存量债务风险；及时发现风险苗头，根据风险响应级次，及时启动风险应急处置预案，坚守不发生系统性区域性风险的底线。按照《国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知》（国办函〔2016〕88号）要求，对于达到启动地方政府财政重整计划条件的地区，要依法履行相关程序启动地方政府财政重整计划。各级政府加强对政府性债务和承诺用以后年度财政资金支付事项的统计监控，定期向人大报告政府债务情况，并报告专项建设基金、PPP模式、购买服务、政府投资基金等新型融资模式中承诺用以后年度财政资金支付事项，主动接受人大和社会监督。
五、强化管理考核问责机制
审计、财政等部门要加强对地方政府违法违规举债担保问题的监督检查，省政府在全省范围内对违法违规举债担保的市县和省直部门进行通报。对违法违规举债担保问题突出、整改措施不到位和债务风险管控不力、债务风险超过预警线的市（州），由省政府或省政府委托有关部门进行约谈，督促其加强政府性债务管控。
财政厅将地方政府违法违规举债担保行为结果与新增债券、置换债券分配挂钩，违法违规举债担保金额直接扣减举债空间，相应减少市县政府债券额度。
纪检监察、组织人事等相关部门按规定对违法违规举债担保的责任人员进行处理，并将违法违规举债担保问题作为对领导干部进行考核、任免、奖惩的重要参考。
人行、银监等金融监管部门对要求地方政府违法违规提供担保或违法违规提供融资的金融机构依法依规实施处罚。
四川省人民政府
2017年2月17日
——编者
地方债务风险来自哪儿？
前几年，融资平台四面开花，地方政府“借道”举债，导致政府债务快速上升。2015年已有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%
“我国政府债务风险总体可控，但局部地区的风险不容忽视。”财政部预算司副司长王克冰说，截至2015年末，全国地方政府债务16万亿元，中央政府债务10.66万亿元，政府债务负债率为38.9%。预计截至2016年末负债率不会出现大变化。从国际上看，发生债务危机的国家，基本上债务水平都远远超出“警戒线”。比如，希腊当年就是政府债务率在125%左右时出了问题。
地方债务的风险到底有多大？
2015年底，全国人大常委会部分委员的调研结果显示：我国有100多个市本级、400多个县级的债务率超过100%，少数省份债务率也超过100%。财政部通过风险评估，将全国90多个市、300多个县纳入风险预警名单，还有部分省、市、县被列入风险提示名单。
这些风险是怎么形成的？
“主要是2014年底之前，一些地方存量债务积累过多，加之自身财力有限，导致债务率居高不下。”中国财政科学研究院院长刘尚希说，前几年，地方发展冲动夹杂着政绩冲动，融资平台四面开花，地方政府“借道”举债，导致政府债务快速上升。
财科院课题组对地方财政经济运行情况的调研结果显示，以中部的湖南省为例，前些年，政府性债务累积规模较大，但由于财政收入放缓、支出快速增长，政府债务日渐沉重。到2015年底，全省政府性债务达2847.69亿元，融资平台是举借“主渠道”。
“截至2014年底，全国地方政府存量债务达15.4万亿元，大部分是通过融资平台举借的。” 王克冰介绍，2015年1月1日起，新预算法生效，明确规定地方政府举债只能发行政府债券，不得以其他任何方式举债。这意味着，地方政府通过融资平台举债，再也行不通了。
针对局部地区风险较大问题，去年国务院印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，要求地方加强预警监测，不仅要监测地方政府债务，还要监测地方中长期支出事项如政府购买服务、PPP，切实防范区域性和系统性风险。
融资平台的新债谁来还？
“子债父不还”，谁借谁还、风险自担，企业债务不得推给政府。2015年以后，对于融资平台债务，地方政府不会“兜底”，不承担偿还责任
“前些年地方政府举借债务，主要靠融资平台。通过融资平台举债融资，一个突出问题是运作不够规范，融资规模迅速膨胀。”山东省财政厅负责人介绍，这两年该省已对融资平台公司债务全面清理，剥离融资平台公司政府融资职能、关闭空壳类公司等，进一步消除风险隐患。
地方融资平台并不是一个法律概念，它的真实身份就是企业。其特殊性在于，大股东是地方政府，成立的目的也是为政府项目融资。“尽管如此，地方融资平台公司举借债务，依法不属于政府债务，地方政府不承担偿还责任。”财政部有关负责人强调。
但不少金融机构似乎并不这么看。某银行分支机构负责人坦承，面对经济下行压力，资本收益率在下降，找到好的投资项目不易。把钱借给融资平台，有地方政府作背书，资金安全收益有保障。“融资平台是政府开的，总不能赖账吧？就算将来融资平台出了问题，后面还有政府这个大股东呢！”
那么，把钱投给融资平台公司，如果将来融资平台没钱还，是不是地方政府要“兜底”，替它把钱还上？
“可以肯定地说，这种想法纯属主观臆断，或者说是一厢情愿。”王克冰提醒，2015年以后融资平台的债务，政府不会“兜底”。金融机构在给融资平台公司放贷时，需注意风险。
去年，国务院发布意见，明确规定政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，要做到谁借谁还、风险自担。融资平台是企业，政府不能通过它举债，否则就是违法行为。
然而，在这些规定面前，一些银行、信托、基金等机构耍“小聪明”，借钱给融资平台企业时，又加上一道“保险”，要求地方政府出具“担保函”。有的地方政府迫于压力，以出具担保函、承诺函、安慰函等形式，对融资提供担保。
实际上，类似担保是违法的，也是无效的。去年，财政部对部分金融机构进行核查，确实发现有要求地方人大或政府担保承诺的情况。对于查出的违规担保问题，财政部已对有关地方问责，并要求其整改。同时，财政部要求金融机构不得强迫地方政府担保，也不得接受这样的承诺。“今后，地方政府债务监管的高压态势将持续，对地方政府违法违规举债行为，将发现一起、问责一起。”王克冰说。
还有不少人关心：2015年以后，融资平台的债务与政府无关，那之前通过融资平台举借的债务怎么算？是不是政府也不认账了？
这个不必担心，财政部已有明确说法。2014年底之前的存量债务15.4万亿元，地方政府是“认账”的。对于这些债务，允许地方在3年左右过渡期内，逐步发行地方政府债券进行置换，纳入预算规范管理，分别到期偿还。
截至去年9月底，全国累计发行置换债券7.2万亿元，减缓了地方政府集中偿债压力和利息负担。初步匡算，2015年和2016年累计，地方节约利息支出6000亿元。
怎么遏制地方借钱冲动？
财政缺口大，只能靠变通手段弥补，一些融资平台开始以政府购买服务的方式，继续为政府提供融资服务。应当避免产生新的“政绩工程”负债
记者在采访中了解到，目前，一些地方政府部门仍存在违法出具担保函的情况，以及通过伪PPP或政府违规购买工程服务等变相举债。
湖南省在清理、规范地方政府融资平台后，一些市县仍出现了违规举债、变相融资问题。比如，通过保底承诺、回购安排、明股实债等方式将PPP异化，利用基金进行“优先劣后”分配等，导致政府隐性债务风险增加。“去年前三季度，湖南省财政收入增幅仅4.77%，支出增幅却达到18.8%。一些县里缺口更大，只能靠变通手段来弥补。”湖南某县的财政工作人员道出实情。
国务院办公厅印发的《政府投资基金暂行管理办法》明确规定，政府不得回购其他出资人的投资本金，不得承诺最低收益。但江西省武宁县的一个PPP项目，因社会资本有回报率要求，在承诺回报率后，财政负担的资金成本不仅大于银行贷款，甚至大于信托融资，存在风险点。
由于地方“发展依赖项目，项目依赖融资”的现象普遍，地方融资平台短期内清理和转型面临较大困难。各地融资平台的转型也是“各显神通”，一些政府融资平台开始以政府购买服务的方式，继续为政府提供融资服务。这种“换汤不换药”的改革，或将为未来政府债务的增加带来隐患。
“作为积极财政的重要手段，适度举债可以加快地方经济发展，但超出还款能力过度举债会增加地方财政负担，引发财政风险。”胡怡建认为，政府盲目为融资“兜底”，银行把融资平台信用等同于政府信用，盲目为融资提供支持，导致地方融资平台成为主要风险点。随着地方财政收入增长放缓，一些地方的债务风险会更突出。
无论是以前政府融资平台的问题，还是现在PPP、政府引导基金的乱象，其根源都在于地方政府伸手要钱的冲动。不改变发展理念和思路，即使解决了老问题，仍会出现新的风险点。
胡怡建认为，防范和化解地方债风险，当前的主要任务是消化存量、控制增量，保持政府债务的合理规模。同时，扎牢制度“笼子”，将地方政府债务全部纳入预算监督，进行阳光化管理。还要有效转变政绩导向和发展方式，将债务管理真正纳入干部考核评价，避免产生新的“政绩工程”负债，从根本上遏制地方借钱的冲动。
债务风险事件分几级？（链接）
去年，国务院印发了《地方政府性债务风险应急处置预案》，将债务风险事件按照政府性债务风险事件的性质、影响范围和危害程度等情况，划分为Ⅰ级（特大）、Ⅱ级（重大）、Ⅲ级（较大）、Ⅳ级（一般）四个等级。当政府性债务风险事件等级指标有交叉、难以判定级别时，按照较高一级处置，防止风险扩散；当政府性债务风险事件等级随时间推移有所上升时，按照升级后的级别处置。
政府性债务风险事件监测主体为省级、设区的市级、县级政府。经济开发区管委会等县级以上政府派出机构的政府性债务风险事件按照行政隶属关系由所属政府负责监测。
其中，Ⅰ级（特大）债务风险事件，是指出现下列情形之一：省级政府发行的地方政府债券到期本息兑付出现违约；省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法偿还地方政府债务本息，或者因偿还政府债务本息导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；省级或全省（区、市）15%以上的市县政府无法履行或有债务的法定代偿责任或必要救助责任，或者因履行上述责任导致无法保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出；全省（区、市）地方政府债务本金违约金额占同期本地区政府债务应偿本金10%以上，或者利息违约金额占同期应付利息10%以上；省级政府需要认定为Ⅰ级债务风险事件的其他情形。
根据《预案》，地方政府对其举借的债务负有偿还责任，中央实行不救助原则。地方政府要加强日常风险管理，按照财政部《地方政府性债务风险分类处置指南》，妥善处理政府性债务偿还问题。同时，要加强财政资金流动性管理，避免出现因流动性管理不善导致政府性债务违约。对因无力偿还政府债务本息或无力承担法定代偿责任等引发风险事件的，根据债务风险等级，相应及时实行分级响应和应急处置。
若实施地方政府财政重整计划，必须依法履行相关程序，保障必要的基本民生支出和政府有效运转支出，要注重与金融政策协调，加强与金融机构的沟通，不得因为偿还债务本息影响政府基本公共服务的提供。
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