作者简介：方杰克 PPP从业资深专业人士
近期PPP领域的热点莫过于武汉市轨道交通8号线一期PPP 项目社会资本采购预成交结果公示三家银行组成的联合体胜出，紧接着财政部办公厅发文湖北省财政厅要求对该项目中不规范之处进行情况核实。这一系列的动作令业界如沸水一般喧腾。令大家首先瞠目的是全部由银行组成的联合体将要承担轨道交通项目的投资方，而不再是融资方的角色。如果之前山东、江苏的一些轨道交通项目的“社会资本方”当中亦出现过银行的身影还有所隐晦的话，这次地方政府可以说是非常直接和坦白地表达了另一种对PPP项目社会资本的认识，似乎政府只是对来源于自己领域之外的资金有需求而已，还是有其他的考虑？银行这样错位有什么样的意义？这就不得不让我们重温PPP的核心实质对于各个参与主体方，特别是政府和银行而言是什么？
1、我们常说PPP是一种方法，一种手段，它不是目的。这样的一种方法，是可以让政府在缺乏资金、人才、管理、经验、技术、运营的情况下，通过引入具备这些能力的社会资本方，再让渡一部分对项目所“天然垄断”的权利给社会资本方，最终仍然可以为本地区的社会公众提供优质的公共服务与公共产品，或是改善公共产品与公共服务的供给。在这里，政府需要引入的是要具备上述所有能力或是具备整合上述所有这些能力的社会资本方，而不是仅仅具备一项能力。不能因为我们称之“社会资本”，就把资本等同于资金，资金等同于拥有资金的机构。这次地方政府所做的决定其实和之前许多类似项目上选择了施工单位作为社会资本方的想法一样的，只是这次表达的更直接了而已。在8号线项目的实施方案中，对选择社会资本方开宗明义地要求必须和武汉市地铁集团成立契约型的“武汉市地铁股权投资基金”，再由基金与武汉市地铁集团和地铁运营公司成立项目公司负责项目的投资、建设、融资、运营、管理。而且在公示的资格预审文件中，居然都没有要求社会资本方有城市轨道交通PPP项目的经验和技术能力。既然要将一个传统模式下的项目转化为PPP项目，一定是需要搞清楚为什么引入社会资本，以及需要什么样的社会资本。试想，在这样的一个项目公司股东组成当中，除了本地的地铁集团和运营公司外，外来的资本只是金融资本，武汉市通过这样的一个结构，如何可以借鉴到社会资本在“公共领域的建设、运营经验、先进理念和管理方法”，还能“进而探索并逐步形成一套更先进且符合武汉市轨道交通行业发展的建设运营管理模式，增强武汉市的轨道交通建设投资能力和管理水平”？在未来的项目公司运营管理过程中，到底是银行的话语权更大，还是武汉市地铁集团对经营管理的话语权更大？相信这个问题的答案是明了的。而政府不追求社会资本方为本地区的公共产品和服务带来全方位的能力建设与质量和效率的提高，而是简单地追求资金和资金成本，这本身就是对PPP核心实质的一种“错认”。
2、此次银行撸起袖子从融资方化身PPP项目的投资方，是对整个PPP模式“颠覆性”的创新，这种创新不仅不公平地排挤了本应就位的产业投资人，造成行业性的伤害，更重要的是，银行的这种“错位”打破了PPP各个参与方的稳定制衡结构以及风险防范体系。在PPP结构中，政府是需求的代表方和对需求提供过程与结果的监管方，责任是明确的。社会资本方是公共产品和服务的提供方，是对需求成立与否的检验方，用市场的手段检视供需是否是真实存在的。而银行作为融资机构（股权和债权）是从融资角度审视前二者的供需是否有财务上的可行性与可靠性。如果这种可行性是没有的，说明前二者之间的供需是无法在市场机制下实现平衡的。所以，作为金融机构的银行，是对PPP项目整体系统风险的最后把关者。众所周知，在PPP项目实践中，政府方通常会要求社会资本提供融资方案，融资方案也是政府方审查PPP项目和社会资本方的重点之一。银行以及非银行金融机构通常都需要经过复杂和审慎的审查流程全面审查PPP项目的可融资性。同时融资审核也会辨别该项目是否符合PPP相关法律、法规和规范性文件要求，禁止对伪PPP项目提供融资。这种融资审核也在很大是一种系统性地对PPP项目进行了把关，帮助PPP项目的规范化发展。但这次的安排，变成了供与需是由政府而非市场决定的，融资是由借款人决定的，项目的金融风险是没有把关的一方的，PPP项目原有的通过各个参与方之间的风险分配和制衡所设置的风险控制结构荡然无存。
同时，由于银行本身并不具备投资方所需要的知识与技能，在整个项目的过程当中，似乎不知道自己签的是什么协议，以及PPP项目的监管与财务对自身投资的影响。一方面银行作为社会资本方要接受实施方案和协议当中对项目公司的绩效考核，从而获得可行性缺口补贴。而在所有文件当中，对于运营绩效考核的标准完全没有，试问银行签署这样敞口的PPP协议是如何保障自己投资的回收呢，我们不得而知。另外，从另一个角度银行甚至都没有搞清楚一些轨道交通项目最基本的财务问题，例如合同规定社会资本最后是1元移交股权。大家都知道轨道交通项目最后是大量的折旧和摊销资金沉淀在项目公司，社会投资人都是靠向政府移交资产后清算项目公司获得资金的平衡。如果移交了项目公司的股权，所有的现金均在移交范畴，但对价只有一元人民币，真的是看不清楚银行这个投资赚的是什么钱？
3、模糊了人们对PPP所要追求的改革方向和成果的认识。PPP从狭义上而言，虽然只是一种公共产品和服务的投融资方式，但通过这种方式的实现与转换，所要追求的社会目标是（1）阻断政府以《预算法》规定允许的方式以外的方法进行融资建设的通道；（2）引入市场竞争机制，进而提高公共产品的供给能力、供给水平、供给效率；（3）用市场的机制实现资源配置的合理化与科学化，有效地转移政府所面临的社会压力与风险因素；（4）将政府的定位回归到法律赋予的应该的位置，做市场的监管者和制定者，而不是市场的参与者。 今天我们看到，如果这种模式获得“推广”，不但近年来中央政府一直努力地清理地方隐形债务的成果可能会赴之东流，在地方政府的融资平台从金融体系内拿钱渠道已经被阻断之后，通过这种变形，挖开一条地方基建资金需求与银行金库之间的资金里暗渠。同时，通过跳过真正的行业投资者进入地区市场，排斥市场竞争能够为本地公共产品和服务提升品质和效率的机会。PPP模式的发展践行了公共服务领域供给侧结构性改革的要求，目的在于将公共服务从政府供给向合作供给、从单一投入向多元投入、从短期平衡向中长期平衡转变。产业投资人作为社会资本方的参与，可以扩大有效供给，提高公共服务的供给质量和效率。而这些是作为融资方的银行所做不到的。再者，传统模式下政府所面临的公共产品和服务的供给不足与不能的风险仍然没有化解，财务负担并没有减轻或转移。作为优先级的银行并没有承担作为投资人的社会资本方所需要分担的项目投资、建设、运营、维护和风险，从根本上并没有实现PPP模式所要实现的让市场在资源配置中起主导作用的目的。由于实际控制方仍是当地的地铁投资和运营公司，政府对PPP项目的监管形同虚设。如果这些原因都是存在的，那么这样的模式与传统模式有什么本质上区别呢？两个能力报告是不是又是走过场呢？
总的来说，PPP在今天的中国已经是一个热得不能再热的话题了，而在这种全社会的热情之下，清醒、清晰地认识PPP核心本质是每个地方政府，所有项目参与方时时刻刻不能忘记的。知所为，知所不为，也是每位从业人员的基本职业素养与专业底线。同时，PPP模式不是一个筐，请不要把什么东西都往这里装。珍惜、珍视、维护好一个模式还给公共产品与服务的良好成果，循序渐进逐步推广这种模式在相关领域的展开，是一种务实地、正面的、负责任的公共政策实施策略。
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