大讨论:PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务?

最近，流行一种观点：PPP项目下的政府支付义务，不形成政府债务。如此，PPP模式成为政府的无本生意，相对于更为普遍性的政府借债实施项目模式，则有压倒性的“物有所值”优势，PPP模式将一统江山，席卷宇内，成为全球各国的政府项目的唯一实施模式。但是，为什么又不是这样呢？

在政府借债实施项目模式下，如美国的市政债与国内的地方政府债券，还包括政府融资平台模式，政府依托自身信用,通过发行债券等方式筹集项目建设资金。这类政府债务在政府的报表上列示，或者虽然没有明示，但政府明白这是不可回避的债务。

在PPP模式下，由社会资本负责筹集项目建设资金，项目的融资主体从政府变成了政府选择的社会资本。在使用者付费充分的特许经营类PPP项目中，不会涉及政府未来的支付义务，确实不会形成债务。但是，在使用者付费不足的可行性缺口补助类PPP项目中，政府在PPP合同期内的足额、靠谱的支付，是确保项目可融资性和正常提供公共服务的前提。在没有使用者付费的政府采购类PPP项目中，政府在PPP合同期内的支付义务的约定和有效落实，更是项目落地的基石。在当前国内的PPP项目中，绝大部分都需要或多或少、甚至完全依靠政府在PPP合同期内的未来支付义务。这是不可否认的现实！

何为“负债”？国际会计准则委员会的定义为：负债是指企业过去的交易或事项形成的、预期会导致经济利益流出企业的现时义务。我国的《企业会计准则》的定义为：负债是企业所承担的能以货币计量、需以资产或劳务偿还的债务。

实务中的大部分PPP项目，政府在PPP协议生效日起，即确立了未来较长时期内不可撤销的实质性的现时付款义务。这里的“现时”，指的是付款义务确立的时点，而不是支付某笔资金的时点。按照实质重于形式的会计原则，在需要政府付费的PPP项目中，未来的政府付费确定无疑，应当将其作为负债予以确认。

再次强调这个关键点，需要区分不需要政府付费的特许经营类PPP项目与需要政府付费的其它PPP项目。对于前者，政府不实质性承担未来支付义务，确实不形成政府债务。对于后者，项目本身缺乏足够的未来收入现金流来偿还债务，政府承担确定的未来支付义务，毫无疑问，应当将其确认为政府债务。债务金额的计量，则需要考虑货币的时间价值与风险等因素，通过会计准则来明确。

有些专家说，在目前的有关政策性文件中规定的“政府债务”种类，没有包括“PPP合同下的政府支付义务”，因此“PPP合同下的政府支付义务”不形成政府债务，这是一种“神逻辑”。只能说明这些专家缺乏对“债务”的基本认识，PPP是新生事务，部委的政策性文件与会计准则的制定与修改需要一个过程，我确信有关制度性漏洞很快就会弥补。

如果“PPP合同的政府支付义务”不形成“政府债务”，可能造成如下严重后果：一是宏观上政府债务的统计不实，造成政府总体债务规模失控，形成潜在的系统性债务风险；二是地方政府可能过度依赖政府付费类PPP模式，不计成本、不计后果盲目大规模启动项目建设；三是社会资本能否收到政府付费存在特别高的风险。

作者：刘用铨

最近网上有一篇微文《PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？》（原文详见最后链接）很火，该文主要观点认为PPP项目的政府支付义务形成政府债务。近年来第一次有写文章来反驳别人观点的冲动。我一直也认为PPP项目的政府支付义务形成政府债务，这几天因为工作需要，我很认真的思考了这个问题。我认为“PPP项目的政府支付义务形成政府债务”观点可能并不太准确。首先说明两点，一是会计不用债务术语，而用负债术语。二是政府在PPP项目的未来政府支付义务并不是文中所说的现实义务，可能只能算是推定义务，但目前企业会计领域推定义务确认负债问题还有很多争议分歧。因为写得匆忙，有些专业术语不准确，在写的过程中，也与我院陈朝琳教授做了一些沟通，他不是太赞同我的观点。此文算是抛砖引玉！

我以地铁项目最简单的财政运营补贴为例，政府与社会资本签订了地铁PPP项目合同，合同约定地铁建成后政府应当每年支付地铁运营补贴10亿元，该PPP合同期限25年。按照《PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？》的观点，应当将长达25年，每年10亿的财政补贴折现后，确认为政府债务。这似乎很有道理，这几天我细想一下似乎有些不合理。假设同样这一条地铁由政府国有企业投资、运营40年，政府财政部门每年也要补贴8亿元（比PPP模式少补贴2亿元，因为初始投资是政府出资的）。那么传统国有企业投资运营地铁模式下每年8亿元、长达40年的长期财政补贴责任是否也要确认政府负债了？

如果在PPP模式下政府提供公共产品服务的财政支付责任义务要确认负债，在传统模式下政府提供公共产品服务的财政支出责任却不确认负债，似乎不太合理。如果政府这些未来提供公共产品服务的义务都确认负债，政府负债将不计其数，我们也可以测算未来5-10年适龄儿童增长情况，并计算出未来5-10年政府应当在教育方面承担多少支出责任。是否也要将这些支出责任通过折现模型确认为负债了？

这些义务是政府在未来期间向社会公众提供公共产品服务所承担的义务，政府承担这些义务的前提、基础是政府向社会公众收税，如果这些义务要确认负债，那么政府收税的权力是否也要确认为资产，才对等了？

如果政府将PPP项目的未来政府支付义务确认负债——长期应付款，那么，社会资本方（项目公司）就应当确认长期应收款，双方会计处理是对称的，对应的。但是，很显然，社会资本方（项目公司）在签订合同后并不可以确认长期应收款，因为社会资本方只有按照合同约定按质按量提供了公共产品服务，才有向政府收取相应的财政运营补贴的权利。

我个人观点认为PPP模式下政府可能形成负债，但可能并不是简单的未来支付义务的折现值，形成负债的机理到底如何，还需要深入探讨。

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