PPP新观察金融机构单独作为社会资本方参与PPP项目的相关问题分析——兼评武汉市轨道交通8号线一期PPP项目不规范操作问题

一、武汉市轨道交通8号线一期PPP项目概况

武汉市轨道交通8号线一期PPP项目（“本PPP项目”）采用BOT方式进行运作，由通过竞争性磋商确定的中选社会资本和武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）共同设立“武汉地铁股权投资基金（契约型）”，通过选定的基金管理人与武汉地铁集团有限公司（政府出资代表）及武汉地铁运营有限公司（政府出资代表）共同出资按照法人治理结构成立项目公司，项目公司负责本项目的投融资、建设、运营和管理。根据采购成交结果公告显示，招商银行股份有限公司（牵头方）、中国光大银行股份有限公司和汉口银行股份有限公司联合体预中标。同时，武汉市轨道交通8号线一期PPP项目社会资本采购资格预审公告明确：本项目采购标的为“武汉地铁股权投资基金”中的优先级出资人。

根据上述采购需求可知，本PPP项目采用的操作模式具有以下特点：

1、项目的采购的社会资本方为单独的金融机构，且中标金融机构不直接对项目公司股权投资，而是由出资的基金与政府出资代表组建项目公司。

2、项目操作模式以采购“武汉地铁股权投资基金”中的优先级出资人替代PPP的社会资本方，PPP项目合同的签署双方为汉地铁集团有限公司与“武汉地铁股权投资基金”（非金融机构本身）。

3、项目采购的社会资本方（三家银行组成的联合体）并不承担项目的建设、运营及管理，仅负责基金层面的出资，取得与项目运营及公共服务产出绩效无关的固定收益。

三、在程序上，对“武汉地铁股权投资基金（契约型）优先级出资人”的采购能否替代该PPP项目社会资本方的采购

首先，《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，依据政府采购法的规定选定社会资本方后确认谈判完成后，项目实施机构应与中选社会资本签署确认谈判备忘录，并将采购结果和根据采购文件、响应文件、补遗文件和确认谈判备忘录拟定的合同文本进行公示。公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。……社会资本可依法设立项目公司，政府可指定相关机构参股项目公司。

根据上述规定，PPP项目的实施机构采购的社会资本方的应当是PPP项目的直接投资人，并直接与实施机构签署项目合同。

其次，本PPP项目《实施方案》明确规定，“采取PPP模式能够进一步提升武汉市轨道交通建设运营管理水平，通过与社会资本达成合作意向，可以引入社会资本以往的成功建设运营经验、先进理念和管理方法……增强武汉市轨道交通建设投资能力和管理水平。根据《实施方案》的规定，本PPP项目的社会资本方应当具备投资和运营能力，能够承担公共服务的责任。”

然而，纵观本PPP项目采购预审公告，一方面，采购的标的为“武汉地铁股权投资基金（契约型）优先级出资人”，采购完成后，项目实施机构并不直接与中标方签署项目合同，中标方取得的仅仅是“基金份额”的认购权，而非PPP项目的投资权；另一方面，本项目中标方为三家银行的联合体（金融机构），其并没有建设、运营和管理能力，而实际承担运营责任的是武汉地铁集团有限公司，因此项目采购明显不符合《实施方案》的规定。

综上，本PPP项目中对“武汉地铁股权投资基金（契约型）优先级出资人”的采购明显不能替代该PPP项目社会资本方的采购，中标金融机构作为基金的出资人不是PPP项目合法的出资人，而且武汉地铁集团有限公司作为项目运营责任的承担着亦非通过采购程序选择而直接成为运营商，不符合财政部有关PPP模式社会资本选择的相关规定。

四、金融机构单独作为社会资本方参与PPP项目后的风险分担问题

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》规定，按照风险分配优化、风险收益对等和风险可控等原则，综合考虑政府风险管理能力、项目回报机制和市场风险管理能力等要素，在政府和社会资本间合理分配项目风险。原则上，项目设计、建造、财务和运营维护等商业风险由社会资本承担，法律、政策和最低需求等风险由政府承担，不可抗力等风险由政府和社会资本共同承担。

根据上述规定，在PPP项目中，社会资本方（项目公司）应当实际承担提供公共服务的责任，并根据其提供的公共服务实际绩效，获得收益。若社会资本方（项目公司）违反合同约定，项目实施绩效未达到合同约定标准的，项目实施机构可以通过相应的处罚条款和救济措施，减少社会资本方（项目公司）的收益和补偿。因此，政府方通过实施PPP模式，可以将公共服务提供的风险转移给社会资本方。

然而，根据本PPP项目的采购预审公告，本PPP项目的中标金融机构并不直接与项目实施机构签署项目合同，而是和政府出资方武汉地铁集团有限公司签署“投资基金协议”，中标金融机构承担的是基金份额的优先级出资人角色，根据正常的基金结构设计逻辑推断，中标金融机构的收益并非与PPP项目建设、运营的绩效挂钩，而是获得固定收益（本金+利息）。换句话说，中标金融机构并不承担PPP项目整体的投资、建设、运营风险。这一交易模式从根本上违背国务院、财政部关于推广政府和社会资本合作模式的风险共担、收益共享原则。

因此，本PPP项目操作模式存在的主要问题是极易被认定为借PPP名义进行变相融资，即：通过采购选择的社会资本（金融机构）只承担基金的出资责任，在基金层面享有固定收益的回报，后期的运营风险主要由（政府出资代表）武汉地铁集团有限公司承担，金融机构对此不承担任何风险，由此导致项目风险分配不当。