【202】也谈“PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务”(第二稿)

最近网上有一篇微文《PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？》很火，该文主要观点认为PPP项目的政府支付义务形成政府债务。近年来第一次有写文章来反驳别人观点的冲动。我一直也认为PPP项目的政府支付义务形成政府债务，这几天因为工作需要，我很认真的思考了这个问题。我认为“PPP项目的政府支付义务形成政府债务”观点可能并不太准确。21日晚间本文第一稿发在“PPP知乎读者群”，有些同志感觉头越来越晕了，有人本来很确信“政府支付义务形成政府债务”，现在开始变得有些不那么确定。上一稿写得匆忙，确实有些漏洞，在“PPP知乎群”谈论时北控水务徐东升先生指出一个问题，本稿修改补充这个问题说明。在此文争议肯定很多，算是抛砖引玉，欢迎拍砖！

首先说明两点，一是会计不用债务术语，而用负债术语。二是政府在PPP项目的未来政府支付义务并不是文中所说的现实义务，可能只能算是推定义务，但目前企业会计领域推定义务确认负债问题还有很多争议分歧。

我以地铁项目最简单的财政运营补贴为例，政府与社会资本签订了地铁PPP项目合同，合同约定地铁建成后政府应当每年支付地铁运营补贴10亿元，该PPP合同期限25年。按照《PPP项目的政府支付义务是否形成政府债务？》的观点，应当将长达25年，每年10亿的财政补贴折现后，确认为政府债务。这似乎很有道理，这几天我细想一下似乎有些不合理。假设同样这一条地铁由政府国有企业投资、运营40年，政府财政部门每年也要补贴8亿元（比PPP模式少补贴2亿元，因为初始投资是政府出资的）。那么传统国有企业投资运营地铁模式下每年8亿元、长达40年的长期财政补贴责任是否也要确认政府负债了？

如果在PPP模式下政府提供公共产品服务的财政支付责任义务要确认负债，在传统模式下政府提供公共产品服务的财政支出责任却不确认负债，似乎不太合理。如果政府这些未来提供公共产品服务的义务都确认负债，政府负债将不计其数，我们也可以测算未来5-10年适龄儿童增长情况，并计算出未来5-10年政府应当在教育方面承担多少支出责任。是否也要将这些支出责任通过折现模型确认为负债了？

这些义务是政府在未来期间向社会公众提供公共产品服务所承担的义务，政府承担这些义务的前提、基础是政府向社会公众收税，如果这些义务要确认负债，那么政府收税的权力是否也要确认为资产，才对等了？

如果政府将PPP项目的未来政府支付义务确认负债——长期应付款，那么，社会资本方（项目公司）就应当确认长期应收款，双方会计处理是对称的，对应的。根据现行会计处理规定，根据社会资本方（项目公司）收费金额是否可确定分确认为金融资产（金额确定）和无形资产（金额不确定）两种模式。政府承担最低需求风险，政府按照保底消费量支付费用或补足收费差额，属于混合模式。上述所说的金融资产具体科目就是长期应收款。最典型的例子项目公司以资本金加贷款筹措资金，投资项目，建成后政府验收后支付“可用性服务费”，在运营期项目公司提供维护服务，政府支付运营绩效服务费。上述“可用性服务费”确实应当确认为长期应收款。

还要说明的是，购买基础设施资产（可用性服务费）+支付运营维护费(BT+O&M)模式，争议已经很大，《基础设施和公用事业特许经营管理办法》有着这种模式，但最新的《传统基础设施领域实施政府和社会资本合作项目工作导则》（发改投资[2016]2231号）已经见不到这种模式。很多专家反对这种“购买资产费+运营维护费”模式，认为这是拉长版BT。

我做一个类比，甲企业与乙企业签订一项长期供货合同，供货数量、质量、金额都可以确定，乙企业也专门为此购置一套新设备，用于生产甲企业所需的货物。同时甲企业与乙企业约定，专门设备建成后，甲企业向支付设备投资20%作为补偿。请问签订合同时甲应当确认负债吗？学法律的同事告诉我，一般而言，物权发生转移，货物或者服务被客户甲接受，意味着甲法律意义上得利（正当得利或不当得利），同时确认一笔债权。上述例子中甲企业相当于PPP模式下的政府方，乙企业相当于PPP模式下的社会资本方。

我个人观点认为PPP模式下政府可能形成负债，但可能并不是简单的未来支付义务的折现值，形成负债的机理到底如何，还需要深入探讨。