开发型PPP模式与开发性金融

扑面而来的PPP大潮带来的数十万亿投资正加速落地，参与热情被激发的各路资本以PPP的名义蜂拥而上，截止2016年8月末，来自全国PPP综合信息平台的数据显示入库项目10313个，总投资额达12.28万亿，“十万亿的PPP规模已经开启。表明在各部委的协调配合下，在不到3年的时间内中国发展成世界最大的PPP市场（民生宏观，中国式PPP大数据）。”政府部门说PPP项目迎来了春暖花开，建筑企业、机构投资者说“于情怀、于利益都要PPP”。但现实情况却是一方面以施工企业为主导的投资人意识到了PPP推广战略机遇期的重要性，对单一的基于政府财政支出来付费的PPP项目竞争越来越白热化，如在地下综合管廊PPP项目等新兴市场出现了价格竞争、过度竞争；另一方面，地方政府借助PPP模式来缓解债务压力成为现在我国PPP项目投资领域较为普遍的现象。

我们究竟该以怎样的态度去面对这种境况？PPP到底是引入社会资本的专业能力提高公共产品的产出和供给效率，还是地方政府变相举债的通道？低成本和高效率作为PPP物有所值的两个基本内核应该怎样去看待？在当前稳增长任务严峻的形式下，各地投资行为逐渐转为积极。如果仅仅是将PPP单纯地看作是一种基础设施和公用事业的投融资模式，就会过于狭隘，中央政府大力推广PPP的背后是预算体制改革和财政投资方式的转变，理解这一点对于社会资本方开展PPP业务至关重要。

一、参与PPP的各方的动因、模式和问题

PPP模式在实际应用中存在两种主要方式，一种是以特许经营为主要特征的BOT及其各种变形模式，主要用于基础设施和社会事业投资项目建设领域；另一种是以维护运营、管理合同等为主要特征的政府采购服务。参与PPP 的各方通常包括政府方（公共部门）、社会资本方和其他利益相关者（公共服务的消费者、金融机构、为公共设施提供产品或服务的供应商等），细分为政府授权实施机构、项目融资方、承包商、分包商、原料供应商、专业运营商、保险公司以及专业机构等，涉及多种法律合同关系。PPP的本质就是“技术+资本”的联姻，是优势资本和优势项目的紧密结合， 构成PPP项目的资本大体是政府的引导资本、产业方的技术资本和融资方的金融资本三部分组成。

目前地方政府推出的PPP项目多是依赖政府付费或财政补贴的单体非经营性项目，或者是以PPP面目出现实则拉长版BT，社会投资人要么从为了施工出发要么从融资出发去响应。以施工思维或融资思维开展的这些PPP项目我们称之为“没有灵魂的PPP”，缺少内涵。开发和运营才是PPP模式的核心，要用开发性思维和产业思维去构建PPP的框架。但当前市场上具备全过程全方位牵头能力、特别是有运营意愿和能力的投资主体缺乏，市场供给没有造就这样的“大运营”主体。其实无论是政府方还是社会资本方多是带着传统的思维模式在开展PPP业务。由于参与PPP各方的认知水平不一，不管是投资人还是地方政府都在摸索中前进，总体来看，投资主体缺乏长期投资意愿，都强调快速收益和尽早退出，在摸索期，各方参与PPP的动机、态度不尽相同。

政府方：固有的城市建设思维模式导致决策者选用PPP模式的动机纯粹出于融资目的，只考虑填补资金缺口，忽视提高基础设施和公共服务项目的质量和效率的这一出发点，在中西部地区表现尤为明显。咨询机构也存在不专业或不尽职的问题，搜集、积累的数据与实际偏离较大，提供专业咨询意见并不专业，往往是顺应官员意图走程序过场，如此，PPP的结果不但使程序繁杂项目采购效率欠佳，设计的PPP实施方案并未明显体现比传统政府投资模式更物有所值。

央企国企：从PPP项目的签约落地情况看, 施工类央企独霸天下，三大建筑业央企中国建筑、中国中铁、中国铁建2016年订单均超万亿，这其中PPP项目贡献了三分之一以上的份额。面对当期业绩考核压力，在社会资本和项目施工“两标并一标”进行招标的条件下，这些央企国企总的想法是抓住机会“跑马圈地”，以投资来带动主业，基本上还是出于典型的BT思维借助项目融资、项目施工等方面的竞争优势获取订单，大项目更多被国有企业获得，至此国有企业重建设轻运营的行为暴露无遗，至于投资，可以表外融资通过基金来出资。

二、我们究竟需要什么样的PPP？

财政部一共公布了三批示范项目，按付费方式，PPP项目可分为使用者付费、可行性缺口补贴和政府付费三大类。入库项目中可行性缺口补助项目和政府付费项目合计2670个数占到了约57%、合计投资额占到约65%，表明有财政资金参与的使用者付费和可行性缺口补助类项目比重增加。从行业来看，签约项目行业分布不均，市政工程落地最多，这类项目在经营过程中并不产生稳定现金流，可能并不适宜做PPP，政府投资和社会资本投资并无明显差别，政府发债融资成本会更低，但在项目库中的占比却在提升，这种情况可能是因为部分地方政府财力有限，将不适宜做PPP的项目也申报入库。分地区来看，东部经济发达地区推出的PPP项目远少于中西部地区，政府债务率高的省份申报PPP项目相对更为积极，而债务率低的省申报项目数量则很少，PPP入库项目里上海仅象征性报了1个，这说明财力较强的省份并不倾向于采用基于融资需要的PPP，而财力较差的省份则可能将PPP作为一种新的融资模式。全国PPP项目库数据显示，单一的如道路轨道交通PPP项目的签约位居榜首，占比较高，而有集成效应含开发运营内容的综合类项目则占比很低。

单一的几乎没有经营现金流的道路打包设计成非经营性PPP项目包，回报机制为“政府付费”，这些政府承担全部或部分运营补贴支出责任的项目受到市场的青睐，主要是这类PPP风险识别较为单一，只需看政府的财政支付能力即可，单体项目的财务模型简单，收入、支出、成本、折旧等容易计算。参与这类项目的主体多是看中工程的施工企业，竞争力也就体现为较低的成本，出现低价中标，甚至恶性竞争，结果会带来后续的质量安全等问题。

这类“干巴PPP”为何大量充斥市场？不是“工程PPP”就是“融资PPP”，参与方的目的也很简单，不是为工程就是为融资，这样的PPP模式是否可持续？

PPP模式的本质不是融资而是基础设施和公共服务领域的机制和管理变革，其目的是转变政府职能，提高公共品供给的质量和效率。建立以市场化方式提供公共产品的机制。客观上讲，地方政府实施机构作为PPP的发起方，囿于专业能力，对建设、开发、金融、产业之间的关联度考虑不够，如何设别非经营项目和经营性项目之间的强外部性部分和弱外部性部分？如何准确界定项目的溢出效应？这些问题无论对政府的实施机构还是社会资本需要认真思考。比如说能否把基础设施、公用设施建设和土地一、二级联动开发捆绑为PPP项目包，经营性项目和公益性项目的捆绑实施、城市的空间形态建设和功能建设项目组合而成PPP，关键是要把政府和社会投资人的权责划分清楚，把发展的短期目标和长期目标有机结合，这就是如何从顶端设计“开发型PPP”要解决的问题 ，“开发型PPP”是按照“利益平衡、目标倾同”的原则来确定项目的范围、内容和操作机制、交易结构、投融资结构。

改变PPP项目的发起方式，“做有情怀有担当的PPP”。

从发起方式上，鲜见有社会投资人主动发起政府认同的PPP项目，现在对PPP社会投资者的选择方式不太合理，源于政府发起的PPP项目基本上是按工程招标或融资招标的方式选定PPP项目的投资人，这样的PPP难以让决策者、投资者、建设者激发可持续发展的情怀和担当。

“有情怀有担当的PPP”是把依赖政府财政和土地的项目变成开发性项目，成为开发、运营、产业有机结合贯彻于全寿命周期运行的 “开发型PPP”。这是一种策划和组合而成的PPP， PPP项目是需要纵向集成（项目的全寿命周期）和越来越需要横向集成（将有正外部性的项目捆绑）的趋势，PPP不仅需要降低成本和提高效率，更需要用开发和运营的思路去做投资运营、开发建设，探索如何将基础设施的正外部性内化到项目，充分挖掘和激活潜在的公共财富，降低对政府财政支出和土地的依赖，这对社会资本的要求就会很高，也越来越需要社会资本之间密切合作，共担风险，社会资本需找准自己定位，发挥各自的比较优势，形成产业联盟与政府建立更高效的合作和项目对接。

PPP由社会资本主动发起要解决PPP项目边界、现金流、交易结构、融资方案、收益与风险匹配，资产和服务的“可估值、可定价、可持续、可推出”的良性框架及合同体系的问题，这就要求选择社会投资人要更注重其项目系统规划、开发运营能力和整合资源能力，鼓励社会投资人前期介入，充分发挥社会资本的主动性和专业性帮助政府策划，通过竞争性磋商等方式确定社会投资人，这是开发型PPP项目的关键所在。

社会资本方发起的PPP项目，需要用开发性金融的思维来设计PPP方案，是将经营性项目和公益性非经营项目装入PPP框架里综合平衡，主要机制是通过项目组合、设计寻求项目间风险、收益和其他目标的平衡点，可能会将几个单体项目组合起来，如何实现资源整合、消化其中的风险才是竞争力的关键。为充分发挥社会资本的技术优势和市场敏感性，《政府和社会资本合作项目财政管理暂行办法》(财金[2016]92号) 的出台为社会资本发起项目提出了可操作性的路径，《办法》规定“社会资本发起的PPP项目，在行业主管部门审核同意社会资本方的项目建议书后，由社会资本方编制项目实施方案”，这样既能鼓励社会资本敏锐挖掘公共服务短板和市场商机，更能在项目前期设计过程中充分体现社会资本的技术和管理优势，推动项目技术进步和效率提高。在传统的“政府规划-可行性研究-批准立项”单一发起方式基础上，PPP模式为社会资本主动发起项目创造了可能，社会资本方主动发起PPP，就是要求社会投资人具有更高的项目识别和整合能力，就需要更精确地识别综合性趋势下可能存在的项目机会，以及更灵活地运用各种手段组合、设计项目，准确评估项目机会，这样才能抢占先机。

三、开发型PPP和开发性金融的结合

PPP模式是实现产融结合的最佳途径，开发型PPP需要开发性金融的支持。什么是开发性金融？开发性金融定义“为国家或国家联合体通过建立具有国家信用的金融机构，为特定需求者提供中长期融资，同时以建设市场和健全制度的方式，推动市场主体的发展和自身业务的发展，从而实现政府目标的一种金融形式（原国家开发银行行长陈元，2010）”。应从以下两个方面去理解开发性金融，一是政策性金融的深化和发展，以服务国家发展战略为宗旨，以国家信用为依托，以市场运作为基本模式，以保本微利为经营原则，以中长期投融资为载体，在实现政府发展目标、弥补市场失灵、提供公共产品、提高社会资源配置效率、熨平经济周期性波动等方面具有独特优势和作用，是经济金融体系中不可替代的重要组成部分；二是用建设市场的方法实现政府意志，通过融资支持基础设施、基础产业、支柱产业、高新技术产业等行业和领域，弥补体制缺损和市场失灵，促进经济和社会发展。

开发性金融破解统筹城乡、区域经济发展“钱从哪里来”的问题，是探索中国特色的金融创新，其基本内涵包括以下方面：

以国家信用为依托，通过市场化发债把商业银行储蓄资金和社会零散资金转化为集中长期大额资金，支持区域开发建设。

以市场运作为基本模式，发挥政府与市场之间的桥梁纽带作用，规划先行，主动建设市场、信用、制度，促进项目的商业可持续运作。

以保本微利为经营原则，不追求机构利益最大化，严格管控风险，兼顾一定的收益目标，实现整体财务平衡。

以中长期投融资为载体，发挥专业优势，支持重大项目建设，避免期限错配风险，同时发挥中长期资金的引领带动作用，引导社会资金共同支持项目发展。

虽然推出的PPP项目为数众多，但开发性金融支撑“开发型PPP”的案例为数不多，造成开发型PPP落地难、参与难的一个重要的原因是涉及政府融资平台转型、政府性债务管理以及财政预算体制改革。国家发展改革委国家开发银行关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知（发改投资[2015]445 号）要求：“各开发银行充分发挥开发性金融的中长期融资优势及引领导向作用，积极为各地的PPP 项目建设提供“投资、贷款、债券、租赁、证券”等综合金融服务，并联合其他银行、保险公司等金融机构以银团贷款、委托贷款等方式，努力拓宽PPP 项目的融资渠道。”在未来的业务模式中，金融机构除了“提供便捷的融资安排之外，作为社会资本方和项目公司大股东，真正主导项目公司的运作，将PPP项目从设计到谈判，再到建设，最后到运营的整个链条完全打通，改变目前金融产品、项目建设、项目运营分块割裂化的生态，增加资管机构管理能力的同时，获得更加可观的收益（智信资产管理研究院、《资管高层决策参考》）。”在此背景下，金融机构必须先调整看待PPP的视角，在PPP大潮中应彰显开发性金融的先锋、先导和先进性作用。

比如国开金融和地方政府的“基金+公司”新模式，定位于中国城市发展一揽子解决方案的提供商，通过金融纽带建立城市发展战略合作联盟，邀请城市发展政策研究、城市规划、基础设施建设、产业招商、保障性住房建设、商业地产开发、教育医疗文化建设、民生发展、物业管理、物流运作等各环节的主流机构共同参与，积极提供规划咨询、融资顾问、财务顾问等服务，提前介入并主动帮助地方政府做好建设项目策划、融资方案设计、融资风险控制、社会资本引荐等工作，切实提高PPP 项目的运作效率，提高项目物有所值和减轻政府财政负担。国开金融新模式的成功之处，在于各相关方开创性地运用各自优势，充分挖掘了地方经济和社会发展的巨大潜力，既提高了政府信用，也保证了“投贷联动”项目成为优质资产，让金融机构的专业判断能力、资产价值判断能力、交易机会把握能力找到推动区域经济的切入点。同时，构建了良性循环的城市基础设施投融资机制，打通了城市基础设施建设融资通道，引领了商业银行等社会资金的积极介入，为持续、快速、高效推进城市基础设施建设奠定了雄厚基础。

开发性金融结合PPP，首先是规划先行，构建“规划引领、融资推动、综合开发”于一体的PPP新模式，把国际先进金融原理和中国国情相结合，通过市场化的方式，构建适合我国国情的城建投融资新模式。

开发性金融PPP就是构建一种新型的银政企合作关系，核心就是将产业资本的专业优势和金融资本的融资优势和地方政府的组织协调优势有机结合，产业资本他有设计建设运营的能力，金融资本具有提供投融资综合服务的能力，金融资本与产业资本天然存在彼此的需求，产融要结合，而且是基于市场化的高效结合。金融服务与产业发展战略结合起来，解决产业发展的问题，通过产融结合直接推动城市基础设施建设以及相关的综合土地开发、产业导入，拉动区域经济的增长。

四、开发性金融PPP模式应用于区域综合开发

区域综合开发，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合。

以往区域开发由政府的平台公司来主导推动，随着城市升级和产业升级的不断发展，传统“重资产、大投入、高优惠、多政策、行政化”的政府主导园区开发模式逐渐进入瓶颈期，国内园区发展需要引入市场力量 。一方面是地方政府尤其是产业聚集能力弱的地区急切地希望通过项目带动激活土地资源，提升区域整体价值，接受产业外溢；另一方面是积累了优于政府的资源和产业整合、聚集能力的产业社会资本，需要通过参与片区综合开发寻求企业的可持续发展，当前形势下，片区综合开发亟需市场化、高效率的社会力量进入。区域综合开发中社会资本的形式将会变得更加多元，因此，政府需要更加开放的接受社会资本的形式。

区域综合开发类项目的“开发周期长、风险共担和利益共享机制持续运营”的三个特征与PPP模式的属性、内涵及要求高度契合，“园区开发与PPP模式具有天然的本质联系，公共产品属性是园区开发应用PPP模式的根本前提。园区开发PPP模式的本质是由社会力量为区域发展提供整体解决方案，社会资本利用其丰富的园区开发建设运营管理经验、资金优势与资源整合能力，实现产业规划、引导落地和聚集；政府则发挥其在政策制定、公共管理、公共资源提供等方面的优势，亦可作为公共服务的提供方为项目公司提供更加优质的公共服务与政府服务。双方通过长期契约关系，发挥各自优势，大大提升园区开发的效果与效率。”（济邦，《园区开发PPP模式蓝皮书》）。因而“区域综合开发+PPP”模式的现实意义在于以可持续发展为导向，通过政府和社会资本合作的“开发性金融PPP模式”应用于区域综合开发项目上，这是产融结合的最好载体，将显著地提高区域综合整体开发的效率和水平。区域综合开发PPP项目是将公益类的基础设施建设和具备经营性的项目打包，以城市整体为单元来策划而成，以“产融结合、产城融合”的思维和框架去构建。从空间和周期维度来看，区域综合开发类PPP模式内容是“前期整体规划+基础设施建设+土地一、二级联动开发+产业导入+开发性金融”，模块化构成一个相互驱动的运转系统，其中的开发性金融是这个生态系统的“链条”，将各个转动的“齿轮”联结起来整体运行。推动整体区域综合开发的核心在于将城市运营的三个基本要素"产业、土地、资本有机衔接起来（政府资本做引导、产业资本做主导、金融资本做服务），实现政府、产业投资人、金融机构的可持续合作。在区域综合开发类顶层设计上，要确保公共利益、政府目标、投资者利益实现分阶段的平衡。区域综合开发PPP模式的综合性及多业态组合涉及政府规划、土地、发改、财政、金融政策的方方面面，如果其中的单体项目还是有不同的行业主管部门来审批，集成的综合开发PPP就很难实行，政府原有的部门管理模式需要进行改革，对区域综合开发的PPP模式需要综合部门来管理，政府应成立统筹区域经济发展的委员会来推动。

在推进开发区建设和运营模式创新上，国家鼓励开发性金融PPP模式进行开发建设。在2015年12月份就由国家发展改革委联合科技部、民政部、国土资源部等七部门联合发布《关于促进具备条件的开发区向城市综合功能区转型的指导意见》意见特意提到：

“鼓励社会资本以PPP形式参与到开发区的城市功能改造中。包括采取特许经营、公建民营、民办公助等方式，鼓励社会资本参与开发区公共产品和公共服务提供。优先在基础设施、资源环境、公共服务等领域推广政府和社会资本合作模式。探索开发区将基础设施、公益性基础建设项目及产业招商等服务项目整体外包。鼓励社会资本参与开发区融资平台公司存量公共服务项目改造运营。逐步扩大教育、医疗、养老、体育、文化等服务购买范围。”

“将鼓励开发性和政策性金融机构在基础设施、公用事业及产业转型升级等方面给予开发区中长期信贷支持。”

2017年2月6日，国务院办公厅印发《关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》（以下简称《意见》），是我国第一个关于各类开发区的总体指导文件。《意见》提出，“鼓励以PPP模式进行开发区公共服务、基础设施类项目建设。支持符合条件的开发区开发运营企业在境内外上市、发行债券融资。”

以产业资本和金融资本相结合为特征的“开发性金融+开发型PPP模式”的运用能够最大限度引入开发建设资金以解决融资问题，由金融机构和产业资本构成的联合体参与招标和建设运行，调动产业投资人对区域进行整体策划和开发建设，以实现区域经济的可持续性发展。PPP项目运作过程中，在项目咨询、项目蹉合、项目融资等三个层面，金融机构转型为“综合金融服务商”，更具备牵头开展实质项目融资的能力，着眼于中长期的融资服务。开发型PPP模式最重要的核心环节是开发和运营，政府主导，市场决定，社会投资方作为专业的城市运营商成为市场的主体，是城市资源的整合者、提供者和运营者，对其资源整合能力、资本运作能力、综合运营管理能力有极高的要求，需要提供复杂、综合、系统、专业的一体化服务。

地方政府越来越多在区域综合开发中尝试采用PPP模式，开发性金融PPP模式应用于区域综合开发的典型案例如中信滨海新城项目。中信汕头濠江滨海新城PPP是一个综合性城市开发运营项目，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合，是中信集团与汕头市人民政府通过战略合作创新城市运营商业模式的重要项目载体，对“政府引导，市场主导”的新型城镇化PPP模式的探索与实践。根据汕头市政府授权，濠江区政府通过公开招标程序，确定中信房地产股份有限公司为“汕头市濠江区城市运营和苏埃通道项目”主体及合作方，双方采取“股权合作”和“契约合作”相结合的模式进行合作，具体实施这一超大型综合城市开发运营项目的建设，包括土地一级开发、城市级基础设施、公建配套和城市产业投资的一系列资源整合。通过应用开发性金融PPP模式实施这一个大型片区综合开发项目，打造了中信城市运营PPP模式，即“致力于与地方政府建立契约型PPP合作关系，以新型城镇化战略为目标，以资本运作为核心，以产业整合为保障，以土地运营为基础，通过超前的策划和规划引导土地整理、城市公共基础设施建设以及城市产业投资等一系列的资源整合运作，提升目标城市（区域）的功能规模和综合竞争力，从而分享城市资源和城市资产增值收益的城市综合开发运营过程。”

在PPP大潮中，终究市场力量将会造就PPP模式的变革，从简单的PPP到产融结合的PPP，以开发性金融的理念来实施城市综合开发的PPP模式是未来之道。当然，这也会对参与各方带来深刻的影响。

对于政府，治理模式上从大政府到小政府转变，从以前的政府主导的区域开发基础设施建设，范围缩小到政府着重前期区域总体规划和发展目标的科学设定、政策引导，中期绩效考核、后期验收监督的模式。

对于金融机构，需突破传统信贷思维根深蒂固的束缚，从以企业融资变为以项目融资，从目前基于现金流和资产状况的静态评估变为基于未来现金流的动态风险评估；需要建立全新的业务体系和业务标准，全生命周期需要对项目全周期的风险有深刻的认知，参与对PPP项目运营过程有强有力的把控。

对于建设运营方，作为全方位考虑整个区域开发周期统筹的专业牵头人，确定项目运营成败的基础，需要具备整合全产业链的能力，尤其是前期的资本运作能力，这就需要不仅注重前期的投资和施工建设，也要注重后期的运营，通过打造专业化的优势，提升整体运营能力；同时还需要从项目融资的角度全盘考虑股权资金和债权资金的筹集，投资和退出。

随着土地资源和地方财政的透支，城市发展的不可持续性危险趋势已经成为一个问题。政府靠什么去给PPP付费？拿什么回报投资？我们期待专业投行式开发型PPP的涌现，让这类以可持续发展为目的PPP项目区域社会经济发展做出长期贡献，这也是开发型PPP模式与开发性金融相结合的最高理想。

2017年3月15日--18日（15日为报到日）地点：重庆市

培训费用：2200元/人（包含会务费、资料、专家、场地等费用）。

2，PPP项目与产业投资基金运作模式培训：

2017年3月9日—12日（9日报到） 地点：杭州

培训费：2200元/人（含资料费、场地、专家费等）。

3，PPP模式下建筑企业转型升级与PPP项目操作风险应对务实

2017年3月3日—5日（3日报到） 地点：北京

2017年3月29日—31日（29日报到） 地点：杭州

l 邮件报名：[email protected]

l 联系方式：15810741107（微信同）金环