现行对SPV公司的相关管理规定不适应PPP项目特点、项目资金期限存在严重错配、资金来源偏重于银行贷款、相关部门管理跟不上PPP项目的需要、资金退出渠道过于单一，等等原因使现行融资制度不能适应PPP项目融资的需要。
虽然当前为支持PPP项目落地，各种金融机构积极开拓、大胆探索，创新出了许多新型融资模式，较好地满足了PPP项目融资的需要，但从长远来看，以下六个方面看出现行融资制度并不适应PPP的特点，因此亟待解决。
一、现行对SPV公司的相关管理规定不适应PPP项目特点
SPV公司是政府与社会资本为建设或运营公共产品或服务而组成的特殊目的机构,是PPP项目实施的重要载体。作为PPP项目的实施主体，现行相关机构对项目公司的管理规定并不能适应PPP发展的要求。主要表现在:
一是有关部门对项目公司的资质规定不合理。目前，国内对于项目联合体的资质要求不统一,有些地方甚至规定联合体的每一方都必须有工程建筑资质,这就在一定程度上限制了金融机构作为投资者的进入。而从实际需要来看，如果金融机构在组建联合体时就提前介入,对于尽早确定融资方案和进行工程概算是十分有利的。
二是施工企业需要为项目提供流动性支持。现行制度下,受项目投资周期长、资金规模大、审批流程复杂等多种因素影响,经常出现项目资金衔接上的困难,存在一定的空档期,需要施工企业提供流动性支持。这样做必然增加施工企业的风险和财务成本,导致其风险与收益的不对等。
二、项目资金期限存在严重错配
从理论上讲,资金使用期限与项目存续期限的高度匹配是有效避免债务危机发生,实现风险最小化的关键。对于多数PPP项目而言,由于其资金规模大、回收期长,需要大量的长期资金相匹配。但现实中,受多种因素影响,社会资本普遍追求短期收益,不愿进行长期投资,因此,长期资金的提供非常有限,很难满足大量PPP项目建设的需要。此外,受现行政策与风险约束机制的束缚,保险资金、社保基金、养老基金等长期资金进入的积极性也不高,长期资金供给量远远小于资金需求量。而作为主要融资渠道的银行贷款,融资期限相对较短、融资成本较高,对于低收益的PPP项目而言,无力申请到与项目周期相匹配的长期银行贷款,不能实现项目期限与资金期限的完全匹配。而当前部分项目公司为达到资本金比例的要求,与金融机构签订的“明股实债”协议,虽然可以解决当前SPV公司设立的要求,但随着项目的推进,以及金融机构偿债期限的临近,必然导致未来长期资金成本上升,SPV公司风险的增加。
三、资金来源偏重于银行贷款
从资金来源看,现行PPP项目融资过于偏重银行贷款。理论上讲,融资的多样性有利于风险的分散。而当前PPP项目一般都是相对单一的投资结构、单一的还款结构、单一的资金来源,不利于分散项目风险,无法有效降低资金成本,人为增大项目的风险。根据有关研究机构样本案例的分析,在我国目前实践的PPP项目案例中,东、中、西部地区的PPP项目普遍运用“贷款”这一融资模式,运用基金、股票、债权、信托和其他金融工具作为融资工具的PPP项目不多。贷款类的金融投资类型在东、中、西部地区的PPP项目中占比分别为83.4%、70.1%、60.3%,而在各个项目领域内,贷款类金融投资类型的所占比例都超过了50%。这与我国现行以银行为主的金融体系有密切关系。由于银行贷款的期限相对有限,尤其是中长期资金供给严重不足,PPP项目对银行贷款的过度倚重,难以满足投资大、经营期长且收益不高的PPP项目资金需求,更容易导致项目资金期限的错配,为项目运行埋下风险隐患。
四、相关部门管理跟不上PPP项目的需要
主要表现在以下方面:
一是银行缺乏针对PPP特点的贷款管理制度。作为以间接融资为主的国家,银行贷款是PPP项目筹集资金的主要方式,但受多种因素影响,银行对PPP项目发放项目贷款的积极性不高。一方面,银行对PPP项目贷款仍沿用抵押、担保等传统模式。当前银行体系对PPP模式尚不熟悉,缺乏实施有限追索、无追索项目融资的经验,对PPP项目进行融资时多参照传统贷款模式发放贷款,要求项目公司的股东对项目贷款提供抵押品或进行连带担保,而对项目未来现金流、项目收益权质押、项目保险收益权质押、履约担保等间接担保机制并不认可。另一方面,银行缺乏适应PPP项目特点的审批制度。由于商业银行对PPP项目贷款模式不熟悉,尚未开发出针对PPP项目贷款的量化审批机制,项目审批普遍采取一事一议的方式。此外,目前银行信用评级系统尚未针对PPP项目特点建立起相应的审查制度,从而使大多数PPP项目公司因缺乏相关财务指标只能获得较低的信用评分,进而增加了贷款获取难度。
二是债券发行条件难落地。虽然在相关政策文件上明确取消了PPP项目发行项目收益债的财务指标要求,但在实践中,证券公司等业内主体仍对此有所限制,加之PPP项目的杠杆率较高、收益率较低,导致很多项目收益债无法顺利发行。此外,现行审核机制也与PPP项目设置流程存在矛盾,规定只有项目公司才能申请发行项目收益债,但实践中社会资本往往需要拿到相应的融资保证(如商业银行出具的融资意向函——银行融资意向函的目的在于确保项目公司成立后,可以获得意向函中所确定的贷款)才可顺利参加招投标。
三是信用体系不健全使融资保险及担保成本过高。当前为提升PPP项目公司获得银行项目贷款的概率,迫切需要引入第三方保险公司的融资保险或担保公司的融资担保进行增信,但由于相关信用体系的不健全,保险公司和担保公司只能通过收取高额费用来弥补其风险,导致PPP项目融资成本升高。
五、部分PPP引导基金存在政企不分
当前,为支持PPP发展,各地都积极行动起来,根据自身情况设立了一批PPP引导基金,一定程度上解决了PPP项目融资困难的问题,为PPP项目的落地实施发挥了积极作用。但与此同时,也应该注意到当前PPP引导基金因基金定位不准确,存在着政企不分的问题,部分地方政府只想通过一定资金的资助来引导社会资本参与,未来可能导致风险加速向政府集中,这对PPP的长期发展是十分不利的。
六、资金退出渠道过于单一
从各地实践来看,尽管金融机构参与PPP项目的方式多种多样,但归纳起来无外乎直接对SPV公司进行股权投资,通过基金等方式间接对SPV公司进行股权投资以及向项目提供贷款等。应该看到,这些资金一旦投入,退出的渠道相对比较单一,主要是通过到期退出、事前双方约定价格由社会资本或政府赎回等方式实现。由于PPP项目具有投资规模大、回收期长等特点,如果只能等到项目到期再退出,对于投资者尤其是财务投资者来说,风险是相当大的,很大程度上会影响金融机构参与PPP项目的积极性。而如果一味地追求PPP项目资金期限的匹配,用足够多的长期资金来实现项目资金期限的匹配,又会使项目公司因成本过高而陷入收不抵支的困境。（经济观察报。CCP整理）
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