PPP条例的完善恰逢其时,将从顶层立法角度进一步推动PPP良性发展,增强社会资本尤其是民营资本投资PPP项目的信心。
今年以来,环境保护领域空气污染治理、水污染防治以及土壤修复类领域的扶持政策密集出台。政府工作报告也对打好蓝天保卫战,强化水、土壤污染治理,以及推进生态保护和建设作出具体部署,并且提出要深化政府和社会资本合作。在基础设施、公用事业等领域,积极推广政府和社会资本合作模式(PPP)。
随着水十条、“河长制”等环保领域相关政策相继出台,环保产业越来越受到资本的青睐,环保类PPP项目也备受瞩目。近几年来,分布在市政、水务、园区开发、环境等重要领域的PPP项目,亦对环境保护起到了良好推动作用。据了解,截至今年1月,财政部入库PPP项目总计10828个,其中环保类项目2334个,占全部入库项目总数的21.55%。环保类项目中涉水项目(包括污水处理、水利、供排水、水环境综合治理、海绵城市、地下综合管廊等)占比最高,超过80%。
然而,近年来,PPP项目虽快速发展,但法律制度并不完善。PPP领域规范性文件多为部门规章,由国家发改委、财政部会同其他相关部委出台,职权有限。
今年两会期间,就有代表、委员呼吁,建议国家加大PPP立法,为民营企业营造更好的参与范围,更好地发挥PPP对环保行业的促进作用。此外,2016年国务院第140次常务会议已明确由国务院法制办牵头制定PPP条例,其目标就是将国家发改委和财政部分别推进的 “特许经营立法”和“PPP立法”合二为一,以更好的法治环境激发社会投资活力。
据了解,财政部已经将相关立法研究成果提交给国务院法制办,未来国务院将采取“先出台PPP领域的条例,再出台PPP领域法律”的路径,来完善PPP法规体系。
第一,环境PPP项目需要加强监管。有别于市政、水利等基础设施项目,环境保护领域PPP项目需要强有力的监管措施方可保障环境效益发挥。尤其是涉及采用资源组合开发模式的环境保护PPP项目,在合同设计阶段就要明确相关监管要求,以确保社会资本对PPP项目的运行投入。有观点认为,环境PPP项目要着力构建基于绩效的付费机制,根据污染防治效果或环境效益进行付费,确保项目实施的环境效果。此外,应当定期开展PPP项目绩效评价,形成评价结果应用机制,根据评价结果,依据合同约定对价格或补贴等进行调整。绩效评价不应只对社会资本方,更要将政府履约纳入绩效评价体系,加强政府履责。最后,应当建立独立、透明、可问责、专业化的政府和社会资本合作项目监管体系,实行信息公开,鼓励公众参与,形成多方参与的监督机制。
第二,环境PPP项目的供给质量和效率有待提高。对于环境PPP项目而言,其最终目标是实现环境质量的改善,在当前环保投资效率不高的情况下,要更加强化PPP模式下能否带来环境公共服务供给质量和效率的提高,以及提高供给质量和效率的相关措施。要将供给质量(效果)和全生命周期成本结合起来,要考虑同等质量和效果前提下的财政支出成本差异,而非将两者割裂和孤立。
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