他山之石,可以攻玉:再谈PPP

近年来，PPP投融资模式被越来越多地提及，成为交通领域备受推崇的投融资方式之一，其独特的优势在于扩大非公有制资本在交通建设中的作用，推动政府职能转变，明晰在各利益方责权，提升交通运营管理水平。

但任何事情都不可能十全十美，PPP模式在运作过程中也存在以下缺点：

与公共部门相比，金融市场对私营机构信用水平的认可度通常略低，导致私营机构的融资成本通常要高于公共机构的融资成本。当然，在评价社会资本的融资成本时，除了考虑利率之外，还需要考虑项目所转移的风险、社会资本的创新能力，以及项目总体绩效的提升等，从社会整体的功效考虑项目价值。此外，社会资本和公共机构的融资成本也在进一步接近，虽然融资成本的差异不可能完全消除，但这方面的影响在逐渐降低。

一方面，在PPP模式下，居高不下的投标成本和交易费用以及复杂的长期合同，导致很多规模较小的私营机构对PPP项目望而却步，因此减少了政府部门对社会资本的选择空间，也使招投标过程不能实现良好的竞争性。

另一方面，PPP模式普遍采用的特许经营制度，实际上使中标的投资运营商获得了一定程度的垄断性，利益基本上能得到合同保障。这种缺乏竞争的环境在某些情况下会减弱私营机构降低成本、提高服务品质的动力。当然，PPP模式并不是产生垄断性的必要条件，在单纯的政府模式下，政府实际上也表现出垄断性。

首先，在PPP项目中，通常需要多个独立参与者通力合作，而多个参与者会导致整个项目的约束条件增加。

其次，由于每个参与项目的商业机构都会在咨询、会计和法律等方面产生支出，这部分支出会包括在投标价格中，从而传导给公共部门。国外的经验显示，PPP市场越成熟，这部分成本就越低。例如，如果公共部门采用标准化的合同体系，可以为参与商业机构节省在项目尽职调查和评估过程中所产生的成本。同时，在评估增加的这部分交易成本时，也需要考虑PPP模式下通过风险分担带来的额外好处。

再次，复杂的交易结构需要公共部门和私营机构建立与PPP模式相匹配的专业能力。现阶段，国内相关方面的能力欠缺较为明显，现状的改善还需要较长时间。在这种情况下，政府部门过度依赖外部咨询机构，会导致在项目开展过程中所积累的知识和经验并没有沉淀在公共部门内部，这又减缓了公共部门提升建设相关能力的进度。目前，各个国家都成立了类似PPP中心的组织，包括中国的财政部PPP中心、英国的Infrastructure UK、加拿大的PPP Canada、美国的NCPPP、欧盟的EPEC等，这些组织在沉淀PPP项目经验和知识的过程中起着非常重要的作用。

最后，交易结构的复杂性和众多的参与方可能使项目沟通存在一定的障碍，特别是在未来发生一些不可预料的事件时，可能会在合同条款的争议方面耗费过多时间。而且，即便在项目启动的过程中，也可能存在公共部门内部意见不一致，或民众和公共部门意见不一致的情况，这在一定程度上会降低效率。

为了项目长期运行稳定，PPP合同可能会比较严格，灵活性不够，公共部门或私营机构在起草合同的时候，很难将未来的变化充分地考虑进来，合同条款通常只考虑当前时点的情况，导致项目后期管理不能因时制宜，而只能遵照合同条款执行——哪怕这些条款已经不再能使项目生命周期的综合成本最优化。

解决合同灵活性和合理性的途径包括：

一是在项目前期就尽最大努力做好整个生命周期的规划，通常，公共部门需要聘请具有丰富PPP项目经验的咨询机构对项目进行前期调查分析，确保参与方对项目需求有充分的理解，对项目的费用有可靠的预算，对风险有全面的评估并可以在公共部门和私营机构间实现最优分担；同时，还要确保通过招投标过程得到具有竞争性的报价，当然这些前期工作势必产生不菲的成本。

二是在起草合同时保留适当的灵活性，这也必将增加成本，一方面是来自投资的不确定性增加而产生的风险溢价，另一方面是来自将来需要改变对私营机构的激励机制而产生的或有支出。解决合同灵活性和合理性的成本，有可能降低项目投资者的投资回报率，防止出现过高的投资回报率。

如果公共产品/公共服务由公共部门提供，由于公共部门的非营利性和不按全成本核算定价的特点，公众所付出的直接使用费用较低。当然，世界上不存在免费午餐，低收费最终会表现为地方政府债务的累积或公共机构的亏损，也会通过其他渠道由公众承担相关成本，甚至潜在成本可能更高。在PPP模式的定价机制下，私营机构需要补偿项目相关的全部成本并获得合理水平的投资收益，对产品或服务进行市场化的定价，可能增加公众的直接使用成本。如此，PPP合同中约定的定价机制可能是控制公共资源使用成本的一个手段，但定价机制的确定同样困难，尤其在涉及多边合作的PPP项目中，不仅需要考虑当地的发展水平、技术进步的趋势，还需要考虑汇率等其他因素。从各国的经验来看，PPP项目总体上可以降低公众使用公共产品/公共服务的综合成本。

“他山之石，可以攻玉”，以下3个案例供大家参考。

加州交通部以及橙县交通局与私营合作方CPTC （California Private Transportation Company）于1990年12月就“加州91号快速路”项目签订了特许经营合同。根据合同，CPTC全权负责该项目的建设，包括设计、融资、建造以及运营和维护。“加州91号快速路”于1995年12月顺利完工并投入使用，成为是美国交通史上的一个创举：它是美国50年以来第一条利用私营资金建造的收费公路，是美国第一个使用浮动收费标准（采取拥堵定价收费方法）的收费公路，也是世界上第一个使用电子收费卡进行全自动收费的公路。

根据特许经营合同，主要有两部分核心内容：

一是交易结构。特许经营合同规定在项目建成投入使用之后CPTC将获得35年的运营权并独享该项目的全部收益；项目最终造价是1.3亿美金，其中包括2000万CPTC的直接投资，其余为CPTC银行贷款。

二是重要条款。特许经营合同中包含了一项非竞争条款（也称为排他性条款）：政府承诺在2030年之前不在该项目沿线两侧一英里半的范围之内新建具有竞争性的道路，或者升级、拓宽具有竞争性的现有道路；私营方CPTC称这一项条款对保护项目的合理收益至关重要。这在当时国际上的高速公路特许经营项目中也是一种常见的做法。

在项目运营头5年，很多使用者出于项目公共利益考虑，普遍支持采取拥堵定价方法。但在项目运营5年后，高峰时期使用率一度下降至预测值的43%。高速公路使用率下降带来两个负面结果：一是免费车道拥堵程度成倍增加；二是为了弥补损失，特许经营者会提高收费标准，这一举措将违反了特许经营协议中描述的收费标准有关规定。

当地交通部门考虑免费车道在高峰时期交通量增加会发生安全问题，被迫开始考虑扩大免费车道通行能力计划。特许经营者不接受公共机构提出的安全评估，认为扩容计划违背了政府承诺的“非竞争性”条款，以此为依据反驳公共机构提出的“安全问题可高于非竞争性条款”的说法。公私双方矛盾加剧，特许经营者向法院提起了反对扩容计划的法律诉讼。最终，法院依据特许经营协议条款支持特许经营者的诉求，并明确公共机构要想完成扩容计划必须先赎回SR91高速公路项目。

公共机构最终在2002年以近2.1亿美元（比项目造价高出8000万美元）的价格回购了“加州91号快速路”，才得以解决非竞争条款的限制。

英法海峡隧道横穿多佛尔海峡，连接英国多佛尔和法国桑加特，全长约50km（其中37.2km在海底，12.8km在陆地下面），堪称20世纪最大的基础设施建设工程。

1981年9月11日，英法两国首脑宣布英法海峡隧道必须由私营部门出资建设经营。1986年经过公开竞标，英法政府与英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司组成的联合体签署特许权协议，授权建设经营海峡隧道55年（含建设期7年）。两国还承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道。

项目最初投资预算为60.23亿英镑，其中10.23亿为股权资金，由英国的海峡隧道集团和法国法兰西曼彻公司各出资79%和21%。由海峡隧道集团和法兰西曼彻公司股东组成的TransMancheLink（TML）联合体是项目的总承包商，负责施工、安装、测试等。1986年8月13日，上述两家公司联合成立合伙制公司——欧洲隧道公司作为项目运营主体，并与TML签订施工合同。隧道于1987年12月15日正式动工，1994年5月6日正式投入运营。

法国科凯勒附近的英法海底隧道入口

英法两国在推出海峡隧道项目时主要出于推进欧洲一体化的政治考量，但在建设和运营过程中对项目缺乏足够的监督管理和必要支持。两国虽承诺在2020年前不会修建具有竞争性的第二条海峡隧道，但由于项目建成后轮渡、航空等传统跨越海峡方式的价格竞争影响了欧洲隧道公司的收入，因而无法保证隧道经营者因“项目唯一性”而获得稳定的投资回报。此外，英法政府在建设期间要求增加安全管理和环保措施导致了施工成本的增加和工期的延迟，在施工结束后又延迟发放欧洲隧道公司的营运许可证书，使得隧道正式开通时间一拖再拖，项目现金流进一步恶化。在项目公司要求下，两国政府最终于1997年同意将特许期限由55年延长至99年，但是项目公司在运营的前十几年背负了巨大的财务负担，苦苦经营，最终不得不在2006年申请破产保护。

2007年7月2日，债务重组后的欧洲隧道集团在伦敦和巴黎交易所上市，接替欧洲隧道公司负责隧道的经营。

于1995年5月18日开建、1996年12月28日通车的泉州市刺桐大桥总投资2.5亿元，全长1530m、宽27m、双向六车道，设计日通车量为2.5万，是当时福建省最大型公路桥梁之一。刺桐大桥建设采用BOT模式，实行双向收费，从建设之日起至2025年5月18日共计30年，经营期满后无偿移交给政府。

刺桐大桥建设速度和质量有目共睹，其在投融资方面的创新更给之后的基础设施建设提供了一面镜子。

财政部财政科学研究所调研报告对刺桐大桥的BOT模式进行过一个全面的总结，即泉州市名流路桥投资开发股份有限公司为刺桐大桥出资人，以出资额为限承担有限责任，以公司未来的收益和资产作为融资的基础，全权负责大桥的建设、资本注入和经营管理等一系列重大决策，并根据与政府协商制定的收费方式及收费标准对大桥使用者进行收费，直至特许经营期结束为止，期间所获得的收益归名流路桥公司支配。

在银行融资中，名流公司率先采用以刺桐大桥经营权质押贷款，固定贷款和流动贷款相结合，并在国内首次采取以按揭式还本付息方式偿还银行贷款。

由于有了刺桐大桥的范例，国家所有的高速公路等基础设施，只要涉及收费的项目，资金问题皆迎刃而解。企业只要拿到那个红头文件预批文，银行都会放贷。

刺桐大桥自1996年底投入经营后，车辆通行费稳步增长：1997年为2375.5万元，1998年2436万元，1999年2963.6万元，2000年3748.5万元，2001年上升至4700万元。

但上世纪末，刺桐大桥与泉州大桥的关系出现了改变，背后暗藏民企和政府利益的分配问题。

1997年底，泉州至厦门高速公路通车，由于刺桐大桥与高速公路相距仅300m，且有空闲的连接匝道，名流公司为此提出了连接方案，并已先期投资700多万元，但几年来该申请都未获批准。而在此期间，泉州市开始投资1.3亿元，修建一条横向的牛山连接线，将高速公路与324国道贯通，然后直通与324国道相连的泉州大桥。

现在泉州市内跨江大桥已由当时的两座变为8座，而且自2004年后只有刺桐大桥在收费，成为被其他新建桥梁分流的对象。除了已停用的浮桥和顺济旧桥，晋江泉州市区段目前有8座跨江大桥，分别为泉州大桥、刺桐大桥、笋江桥、顺济新桥、沉洲高速公路桥、泉州晋江大桥、黄龙大桥和田安大桥。除了泉州大桥之外，其余大桥几乎都比刺桐大桥建得晚。

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