本文源于《中国轨道交通》杂志2017年4月刊（总第76期），订阅《中国轨道交通》杂志，全面掌握轨道交通市场信息。
2017年2月20日，国家发改委、住建部发布了《国家发展改革委 住房城乡建设部关于开展重大市政工程领域政府和社会资本合作（PPP）创新工作的通知》，通知提出在各地申报的基础上，研究确定了开展PPP创新工作的重点中小城市名单。
据中国轨道交通网（www.rail-transit.com）统计，仅在2016年，我国就有20座城市的36条轨道交通线路完成PPP项目招标，涉及北京、成都、大连、东莞、贵阳等城市。包含地铁线路23条，有轨电车8条，轻型单轨4条，城际铁路1条。36个PPP项目中，芜湖轨道交通1号线和2号线一期、北京新机场线、韩城悬挂式单轨一期工程等PPP项目已开工建设。
一、PPP模式
PPP是英文Public Private Partnership的缩写，直译为“公私合伙制”即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。
PPP模式主要集中在纯公共领域、准公共领域。政府通过竞争性方式选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按照平等协商原则订立合同，由社会资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结果向社会资本支付对价。
目前国家发改委、财政部两部委积极牵头的PPP项目推广，可以看出未来PPP模式将成为我国轨道交通项目建设的重要形式。
PPP作为一种政府与社会资本合作的重要模式，它不仅仅是一种融资手段，更是一次体制机制变革，涉及行政体制改革、财政体制改革、投融资体制改革。在轨道交通项目中引入PPP模式，在某些层面上将为行业带来一场变革。
二、PPP模式多个层面改变轨道交通行业
城市轨道交通是重要的公共交通方式，也是便民惠民的重大民生工程。高效便捷、安全可靠、节能环保等优势，使其逐渐成为城市公共交通系统的骨干力量。建设轨道交通能有效缓解地面交通压力、减少污染、改善整个城市的投资环境、促进城市发展。但因轨道交通项目前期投资大，后期运营维护费用高，运营部门往往不能盈利。以往轨道交通长期由国家投资、政府垄断经营，建设资金与后期的运营亏损皆由政府部门承担。
随着国家经济发展，轨道交通建设需求在不断增长，政府为了满足日益扩大的轨道交通建设需求，不得不到处筹资建设新的轨道交通线路，为此政府背上了沉重的财政包袱。同时新线轨道交通一旦建成，运营亏损造成的财政补贴也不断加重政府财政负担，这不利于政府长期财政支出安排，也不利于轨道交通行业长远发展。
在轨道交通行业引入PPP模式，旨在通过与社会资本合作，从多方面获取建设资金、改变轨道交通管理制度、促进行业发展。PPP模式的引入，从以下三个层面改变了轨道交通行业。
1.经济层面
当前，我国的轨道交通项目PPP模式，主要是政府部门与社会资本根据一定的合作机制和风险分担机制签订合同，以明确双方的资金投入、利益共享、风险分担、政府的补贴机制等内容，以达到引入社会资本以保障公共设施高效建设的同时，也保障社会资本的合理盈利。
具体来说，在轨道交通项目的前期建设上，社会资本需要根据合约，提供一定比例的建设资金，改变以往由政府单一投资的情况，在一定程度上减轻政府融资压力。例如，北京地铁4号线项目总投资约153亿元，通过PPP模式获得社会资本约46亿元，占4号线项目总投资的30%；北京地铁14号线初始预算投资高达500亿元，项目实施中通过PPP模式获得社会资本150亿元，占14号线项目总投资额的30%；杭州地铁1号线项目总投资220.76亿元，通过PPP模式获得社会资本82.9亿元，占杭州地铁1号线项目总投资的37.6%。
PPP模式的经济优势不仅仅体现在融资方面，在轨道交通项目建设完成投入运营之后带来的经济效益更大。在PPP模式下，社会资本根据合约，享有轨道交通一定年限的运营权，政府根据运营情况，对票价等进行一定的财政补贴，以此帮助社会资本收回前期投入成本，并保证社会资本获取合适的收益，而社会资本会将自身优势的运营管理能力带入轨道交通，通过市场化运作，减少轨道交通后期运营亏损，减轻政府补贴压力。
以杭州地铁1号线PPP项目为例，自2012年开始运营后就取得较好的成绩。2016年9月国家发改委组织召开的城市轨道交通投融资机制创新研讨会上，杭州市地铁集团有限公司总经理朱少杰总结该项目的成效时，从三方面论述了杭州地铁1号线PPP项目的成绩：第一是运营服务指标比较好，目前杭州地铁1号线运营准点率达到99.98%，服务水平在全国来说是保持较好的水平；第二是政府每年在票价补贴方面的支出较少，在票价跟全国基本持平的情况下，杭州地铁1号线每年票价补贴是1.5亿左右，未来客流量增加政府财政补贴也不会超过3个亿。在杭州地铁1号线形成新的运营主体以后，将会在杭州市轨道交通运营中形成一种竞争，带动整个地铁网络运营成本的节约，将获得更好的效益；第三是合资公司融资成本保持较低水平，政府补贴的价格也不是很高，但保障了股东的预期商业收益。
杭州地铁1号线PPP项目中，社会资本参与轨道交通运营后，在运营上保持较高的服务水平，减少政府运营补贴支出，通过PPP模式，还给整个城市轨道交通网络带来一种优化，节约运营成本。并且有效保障社会资本合适的商业收益，进一步激活社会资本参与国家基础设施建设，可谓是一举多得。
由上述PPP项目案例取得的成绩可以看出，在经济层面，PPP模式通过社会资本的参与，减轻政府在建设时期融资、运营时期财政补贴两方面的压力。同时PPP模式中，在国家政策和政府信用保障下，保证社会资本参与轨道交通项目能获取合理稳定的商业收益，这能激活社会资本参与国家基础设施建设，利于整个国家经济发展。
2.管理层面
从管理层面而言，PPP模式打破了以往轨道交通由政府垄断经营的局面，促使政府部门由运营部门转向监管部门的角色转变，这一角色的改变，在一定程度上更符合轨道交通运营需求。
以北京地铁4号线为例。北京地铁4号线项目总投资约153亿元，按建设责任主体，将北京地铁4号线全部建设内容划分为A、B两部分：A部分主要为土建工程部分，投资额约为107亿元，占4号线项目总投资的70%，由北京市基础设施投资有限公司全资子公司四号线公司负责投资建设；B部分主要包括车辆、信号、自动售检票系统等机电设备，投资额约为46亿元，占4号线项目总投资的30%，由社会投资者组建的项目特许经营公司负责投资建设。
在2005年2月，通过竞争性谈判之后，北京市交通委代表市政府与港铁首创联合体草签了《北京地铁4号线特许经营协议》；2006年1月，北京京港地铁有限公司（以下简称京港地铁）注册成立，由北京市基础设施投资有限公司出资2%，北京首都创业集团有限公司和香港铁路有限公司各出资49%组建。2006年4月，北京市交通委与京港地铁正式签署了《北京地铁4号线特许经营协议》，授予特许公司京港地铁4号线项目投资、建设和运营的特许经营权。同时京港地铁与四号线公司签订《资产租赁协议》，在4号线项目竣工验收后，取得A部分资产的使用权。北京地铁4号线项目特许期包括建设期和特许经营期，特许经营期为30年。
在特许经营期内，北京市政府按照《北京地铁4号线特许经营协议》规定，在建设期内将监督四号线公司确保土建部分按时按质完工，并监督特许公司京港地铁进行机电设备部分的建设。4号线运营票价实行政府定价管理，采用计程票制，在特许期内，市政府根据相关法律法规、本着同网同价的原则，制定并颁布4号线运营票价政策，并根据社会经济发展状况适时调整票价。
而京港地铁负责地铁4号线的运营管理、全部设施(包括A和B两部分)的维护和除洞体外的资产更新，以及站内的商业经营，通过地铁票款收入及站内商业经营收入回收投资。特许经营期结束后，京港地铁将A部分项目设施归还给四号线公司，将B部分项目设施完好、无偿地移交给市政府指定部门。
从国家发改委对北京地铁4号线PPP项目的后期评价可以看出，通过PPP模式引入社会资本，直接改变了以往轨道交通的管理体系。例如在项目前期政府与社会资本方已明确各自职责，政府部门在轨道交通线路的建设和运营中，主要行使监管作用，改变以往政府部门直接参与地铁建设运营，实现政企分离。同时政府部门的职能转化，有效提高了政府的监督作用，减少了政府的行政干预，有利于社会资本引进国际先进的轨道交通建设、管理理念和现代化的经营理念。
3.行业发展层面
在行业发展层面，PPP模式更有益于轨道交通行业的长远发展。
近年来随着我国经济的快速发展，城市对于轨道交通建设需求保持一定的增长，具体来说，北京、上海、广州、深圳等城市不断加快轨道交通网络化的建设运营，而乌鲁木齐、成都、昆明、贵阳等一批城市大量投入轨道交通新线建设。单一的政府融资难以满足快速增长的轨道交通建设需求，这时通过PPP模式，引入社会资本参与建设，保障了行业建设需求。结合已落实的轨道交通PPP项目，例如北京地铁4号线、杭州地铁1号线等项目在实际运营中取得的成绩，可以看出PPP模式可实现轨道交通行业的可持续发展。
2016年全年，北京、成都、青岛、贵阳、昆明、乌鲁木齐等20座城市相继完成了轨道交通PPP招标工作，目前大量的社会资本参与到我国的轨道交通建设，这促进整个行业的蓬勃发展。2016年中国地铁PPP中标项目统计如表1所示。
纵观2016年的PPP中标单位，很大一部分中标单位是多个公司组成的联合体，例如北京新机场轨道交通线，由北京市轨道交通建设管理、北京城建集团以及中铁建等联合体中标；福州轨道交通2号线，由中电十四研究所、南京地铁运营公司等联合体中标；乌鲁木齐轨道交通2号线一期，由北京市基础设施、中国铁建、北京市轨道交通建设管理联合体中标。根据目前招投标法及实施条例的规定，联合体中一般参与项目施工的社会资本出资比例不应低于5%。而联合体投标的优势在于可最大限度的发挥各自的优势，形成互补优势。
所以在PPP模式下，社会资本可依托自身的优势，合作组成专业且具有完整服务能力的联合体参与轨道交通项目，这可以加强行业内的信息交流，并通过相互促进，逐步提升轨道交通行业的专业水平。
总的来说运营是建设轨道交通的最终目标，也是轨道交通投资最大的部分。在PPP模式下，社会资本拥有较长时间的特许经营期，社会资本为保障后期运营，需要专业的运营团队支撑。而当前我国轨道交通运营人才较少，无法满足市场需求，社会资本方不得不选择成立运营团队或者引入第三方运营机构。在这样的背景下，专业人才培养或者第三方运营机构都变得极为重要，从而加快整个行业专业人才建设，为我国轨道交通发展提供一定的人才基础，有利于轨道交通行业的长远发展。
PPP模式带来的社会资本，从经济层面、管理层面、行业发展层面给轨道交通行业带来的极大的改变，这其中牵涉到行政体制、财政体制、投融资体制等多方面的改革，相信有效的运用PPP模式，将会带来更大的社会效益。
三、且行且探索 PPP尚需面临众多问题
PPP项目往往涉及到巨大的资金，而在这些项目的落地实施上，如果无法完善相关规则与程序，在后期运行中将会带来巨大的负面影响。但是目前我国PPP项目，特别是轨道交通项目缺少足够的经验，只有在项目实施中，政府部门与社会资本的不断磨合与探讨，建立起可靠的监管制度，逐步解决PPP模式面临的问题。
1.融资风险
PPP模式提出之初，融资风险问题就不断被人们提起，主要原因是社会资本融资成本高于政府融资，而轨道交通项目具有一定公益性，无法得到很好地商业收益。如果没有完善的盈利机制，很难保障社会资本的盈利。
在社会融资成本方面，社会资本的融资成本明显高于政府融资，在我国政府融资一般是发行债券，其利率高于同期银行存款但低于金融债和企业债。在PPP模式下，社会资本参与轨道交通的建设、运营，其中需要大量的资金投入、周转。依托社会资本自有的资金池，是难以满足这样庞大的资金需求，社会资本只能以企业的模式转向社会融资，在向社会融资时，民间投资者注重商业收益，然而因为轨道交通项目具有公益性，无法产生较高的利润，一定程度上社会资本不愿投资。企业只能提高其融资成本，以吸引投资者，同时因为企业盈利机制、项目的不可控风险等因素存在，抬高整个项目的社会融资成本。
因此相关专家提出在PPP项目前期要多投入，进行充分论证，规避资金风险，并且完善政府补贴机制，以保障社会资本取得合理商业收益，从而规避社会资本融资风险。
2.操作不规范
目前，我国轨道交通PPP项目众多，但是相关的规则制度尚未完善，在PPP模式执行上存在很多问题，例如对社会资本运作轨道交通项目的能力考核、相关操作规范等问题。
我国轨道交通地铁PPP项目，吸引了中国铁建、中国中铁、中国建筑、中国交建、中国中车、中国工商银行等众多国有企业参与。国有企业在PPP项目上具有很大的整体优势，例如强大的资金基础、完善的企业管理制度，丰富的行业建设经验、较好的融资能力等。但如果国企市场化不足，在轨道交通运营管理与专业技术引进等方面就会受到影响，这就不符合轨道交通行业的发展需求，也违背在轨道交通项目中应用PPP模式的初衷。因此完善PPP项目对参与企业的能力考核，以保证具有优势能力的民间资本参与变得极为必要。
3.主管部门不明确
我国的PPP项目主要是发改委、财政部两个部委在推动，近年来，两部委相继发布数个政策文件，推广PPP项目。在2016年两部委还相继发布了其第三批次的PPP项目，但是因为两部委都直接管理PPP项目，使得当前人们对PPP项目的主管部门存在疑惑。
因此在2016年8月底，国家发改委发布《关于切实做好传统基础设施领域政府和社会资本合作有关工作的通知》，阐明国家发改委统筹负责基础设施领域的PPP推进工作。2016年10月12日，财政部公布《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》，阐明了财政部门统筹负责在公共服务领域的PPP改革工作。但是当前人们还无法理清基础设施领域与公共服务领域之间的区别。
主管部门的不明确，在很大程度上影响PPP项目的顶层设计。
在法律法规方面，目前推广PPP项目，多是由政府部门发布的行政法规，缺少顶层的法律制度，而行政法规的权威性低于法律。PPP项目特许经营期很长、涉及金额较大、社会影响较广，缺少专项法律制度的保障不利于项目的实施。
在项目内容方面，发改委、财政部对于PPP模式的概念、内涵、相关制度规则、程序及相关政策存在一定的差异。例如发改委强调PPP模式主要为特许经营，而财政部认为PPP模式属于政府采购服务。这些差异造成社会资本方的疑惑，不利于项目的推广，同样也会对项目的实施造成很大的影响。不过鉴于当前一些项目已相应落地，随着项目的不断推进，相关管理制度不断完善，政府部门管理分工也会逐步明确。
PPP模式为轨道交通行业带来的不仅仅是资本，更应该是一场变革。PPP模式也是我们国家供给侧改革的一面缩影，任何行业都只有在其应用中不断摸索与探讨，寻求自身明日的方向。
文/李景辉 编辑/李改革
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