何为PPP模式？
来源 | PPP知乎（王金平）、通航委（袁青鹏）、建纬律师
编辑 | Evia
PPP模式 项目操作流程 问题及解决方法
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何为PPP模式？
PPP是英文"Public-Private Partnership"的简写，中文直译为“公私合伙制”，所谓PPP模式，是指社会资本与政府进行合作，参与公共基础设施建设的一种项目融资模式。政府与社会主体建立起“利益共享、风险共担、全程合作”的共同体关系，政府的财政负担减轻，社会主体的投资风险减小。
通用机场为何要采用PPP模式？
2009年12月23日民航局印发了《关于加快通用航空发展的措施》，内容涉及通航的发展规划、资金扶持等15项措施，以求推动通用航空的发展；
2016年5月13日国务院办公厅印发《关于促进通用航空业发展的指导意见》提出，到2020年，建成500个以上通用机场，通用航空业经济规模超过1万亿元；
2016年10月11日，国家发改委印发《近期推进通用航空业发展的重点任务》指出，推进通用机场布局规划的编制，建立通用机场建设项目储备库吸引各类投资主体；
2016年10月25日，民航局又发布《关于鼓励社会资本投资建设运营民用机场的意见》指出，全面放开通用机场建设，对投资主体不作限制。
以上一系列政策利好，有利于对通用航空领域形成安全、有序、协调的发展格局，未来通用机场领域发展潜力巨大。
发展通用航空必然要发展通用机场建设，在中国传统通用机场建设都是以政府投资为主，存在投资主体单一、资金缺口大、投资效率低等缺点。不过，目前国际融资领域内出现一种新型项目融资模式，即PPP模式。而采用PPP模式能很好地解决通用机场建设融资困难等问题。PPP作为一种新型的项目模式，可以让社会资本更多地参与到通用机场建设项目当中，有效缓解政府财政在公共基础设施方面投入不足的压力，对财政资金的有效利用能够起到督促的作用，实现双方共赢。
通用机场PPP项目操作模式
实践中通用机场PPP项目操作操作模式的确定，必须结合通用机场PPP项目的通用机场属性、项目状态、回报机制等多项因素予以确定。
通用机场建设采用PPP模式，流程如何操作？
1. 由项目发起人，通常是地方政府提出机场建设项目，确定项目方案。
2. 政府选择与之合作的项目合作公司，通常可以是某家航空公司或者是当地较有实力的大企业、上市公司。例如2002年新疆克拉玛依市政府就与海南航空集团签署了合作协议，有海航集团全程参与克拉玛依机场的建设和建成后机场的运营管理，在克拉玛依机场具备通航条件后，海航集团下属的航空公司会以克拉玛依机场为基地，尽早开通飞往其他城市的航线航班，以有利于提高机场建成后的运行效率。
3. 由政府和合作公司共同合作成立项目公司SPC（Special Purpose Company)来负责项目的组织实施。在选定项目的合作公司后，可以由代表政府出资的国有资产经营管理公司和选定的项目合作公司共同出资发起成立独立的机场公司，作为业主负责机场的建设和日后经营管理。
4. 政府与机场公司签署特许经营协议，赋予机场公司机场设施的特许开发经营权，由机场公司取代政府负责项目的融资、建设与经营。机场项目的资金主要来源于政府的财政预算拨款、机场建设基金投入和项目合作公司的出资以及机场公司向银行的项目贷款。政府通常会与提供信贷的银行签订合约，这个合约虽不会对项目提供担保，但是会向银行承诺将按照与项目公司约定的合同支付相关费用，这个合约往往能使机场公司较容易获取银行的授信。银行在与机场公司签订融资协议时主要是依据机场未来的预期收益、机场本身的资产状况和政府政策扶持强度来给予融资，而并不考察项目发起人的资信状况。机场公司在取得政府的特许经营权以后，即可开始对机场的投资建设，按照谁投资谁受益的原则，机场公司也拥有了机场区域内各项经营活动的特许经营权，从而机场公司能够将这些特许经营权转让给其他受许人。例如机场公司可以将候机楼的商业经营（如纪念品商店、餐饮店、银行和超市等）、机场广告、旅游代理、货运业务、地面服务、飞机维修、航空燃油供应、航空配套供应以及通航服务等特许经营权通过招标的方式与西南出让给受许人，以这部分出让所得收益来补充机场建设的资金缺口，这种融资方式充分体现了项目融资是以项目未来的可持续经营为基础，以项目未来的收益为保障来开展的融资活动。
5. 在项目建设阶段，机场公司根据特许权协议的规定，按照工期、技术和质量等方面的要求，负责机场的设计规划和施工建设，与此同时项目合作机构和信贷融资机构还要按计划如期投入资金以保证项目进度。项目可以由项目公司承建，也可以通过招投标的方式承包给工程商修建，政府和其他合作参与方将对工厂建造予以监督。
通用机场采用PPP模式存在问题及对策？
目前，我国通用机场建设采用PPP模式还处于起步阶段，陕西“十三五”期间首个PPP运行项目为丹凤通用机场，随后陕西韩城市通用机场PPP项目也在建设中，红寺堡罗山通用机场已进入国家发改委PPP项目库，同时甘肃也将拟以PPP模式建200个通用机场。
但是，目前由于我国通用机场建设本身存在诸多问题，相关规章制度还不够完善与成熟，同时PPP模式涉及专业领域比较广，本身环节比较多，在通用机场建设采用PPP模式推进过程中还是存在以下值得注意的问题。
问题一、通用机场建设及空域使用的严格审批制，是通用机场采用PPP模式建设的一个重要阻碍，同时也是通用航空产业发展的最大瓶颈。
在通用机场的建设上，严格的审批程序，使得通用机场的报批建设相当困难。空域的使用上，我国对通用航空活动实行严格的审批制度。机场建设及低空空域使用存在种种限制，审批程序过于复杂。在审批严控下，很难出现活跃的通用机场，导致通用航空便捷、快速的特点丧失殆尽。同时这也是目前绝大多数通用机场处于亏损状态的主原因，也是制约通用机场建设的重要因素。采用PPP模式建设通用机场，必须要吸引社会民营资本参与其中，但是民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是很难吸引到民营资本，严格的审批管理也严重影响社会资本方参与修建通用机场的积极性。虽然近年来在完善低空空域管理方面出台了一系列政策法规，积极推动我国低空空域管理改革，但是目前只在口头上，并没有真正意义上的落实与推广。
— 解决对策 —
（1）尽快改革空域使用和机场建设等方面的审批制。制定机场建设标准和审批程序，减少行政审批，简化审批程序。空域使用上的审批制，几乎将通用航空扼杀于摇篮之中，而通用机场建设上的审批，则使通用航空活动失去了基本的保障。因此，凡市场机制能有效调节的事项，不再设定行政审批；凡可采用事后监管的不再前置审批。需要审批的，一定要严格规定程序和时限。
（2）2010年8月19日国务院中央军委《关于深化我国低空空域管理改革的意见》中明确了低空空域管理改革目标，提出了一系列任务和措施深化低空空域管理模式和空域使用。但是这些改革政策更需要加快推进，尽快落实我国低空开放政策。
（3）加快制定出独立的低空空域管理法，可以对现有相关法规进行进一步的完善和细化，对我国空域的立法、划分和管理等方面做出可操作性、具体性规定。这样，才能吸引更多的社会资本参与到通用机场PPP项目，推动我国通用航空的发展。
问题二、我国通用航空大多数一直处于亏损中，通用机场建设采用PPP模式对社会资本方缺乏吸引力。
除了低空空域开放程度因素外，与之相关的系列问题也正制约着通用航空设施建设的发展。目前由于过高的审批费用、维护费、人力成本及通航市场的不成熟等因素，使得经营成本居高不下，繁琐的作业审批手续制约着各项与飞行相关的经营活动，少数实现盈利的也大都是依靠政府补贴才能实现。在这样的背景之下，增加了通用机场建设项目的投资风险，影响通用机场建设的实施。作为基础设施的通用机场建设PPP项目都对社会资本方必将缺乏吸引力，同时项目的实施存在很大难度。如何通过经营机场，收回投资成本都没有一个明确的预期，存在一个稍不确定的市场成长期，影响通用机场建设的实施。
— 解决对策 —
（1）政府与社会资本方合作的同时，应加大对通用机场建设的补贴，促进通用机场建设的有效实施，地方政府还应加大鼓励力度并为其提供优惠的融资政策，加强对通用机场特许经营方式融资的指导，使其有足够的资金保障。
（2）制定优惠政策，研究通用机场建设运营管理模式，在制定政策上让通过航空基础设施建设有利可图。对于通用机场用于农林作业、抢险救灾，飞行训练等公益性作业的，给予相应的征用土地和运营的优惠政策。
问题三、在通用机场建设规划、PPP模式运作方面，目前专业技术人员短缺。
一方面，通用机场建设本身就是属于专业性极强的项目，在通用机场建设时需要有掌握通用航空专业知识、通用机场的报批系统性程、通用机场建设相关流程和手续、通用机场的建设规模和建设技术标准等专业人才，而这些经验主要只能通过实践才能获得。假如缺少以上相关专业性人才，往往容易造成项目进度延缓，严重者造成项目最后难以获批，或者建设完成后不符合民航相关要求，项目验收难以通过，无法取得使用许可证，导致通用机场无法投入使用。另一方面，PPP模式的运作流程比较复杂，也需要拥有熟悉掌握法律、财务、金融等方面知识的人才。首先需要制定规范化、标准化的 PPP模式运作流程；其次，对项目的实施提供技术指导和相关法律政策支持；最后，还需要提供专业化的融资服务。以上方面，都需要拥有相关专业性人才的指导，才能保障通用机场PPP项目顺利的实施。
— 解决对策 —
（1）对于航空相关专业性人才，需打破垄断，建立开放式的市场化人才培养体制。相关部门尽快制定并实施通用航空人才培养规划，满足通用航空建设发展需要。
（2）政府需要尽快制定相关优惠政策，引导、鼓励社会力量及社会资本兴办通用航空及机场建设、通用航空PPP模式项目运作等方面的专业培训机构，对技术人员进行专业性、系统性、集中性的培养，并进行考核及颁发相关合格证书，解决相关专业技术人员短缺问题。
（3）政府部门根据机场建设的需要，还需大力帮助私营合作方甄别并确立有资质、有实力、专业化的中介机构，以便提供具体专业化的服务。
问题四、通用机场管理与运营是一项复杂而专业的工作，后续通用机场实际的管理运营会存在诸多困难。
通用机场PPP项目从建设到运营管理是持续时间最长的两个阶段，做好后期的运营管理往往是PPP项目双赢的关键。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据与合作企业签订的协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。但是，由于机场管理运营涉及到人员配置、机场制度、流程设计、机场收费等方面，专业性极强。假如前期没有对机场建成后的管理模式及团队组建做出具体的规划，那么后期往往会很容易出现诸多问题，一旦发生变故，最后投资方与政府之间往往很容易发生争议。
— 解决对策 —
（1）政府在前期选择项目合作公司时，就应当根据通用机场建设、管理、运营的需要，确立一家有资质、具备专业能力的合作公司，在建设之初就要考虑到并规划好建成后的管理与运营工作。
（2）如果合作方不具备管理运营的能力，则在机场建成启用前或项目移交给政府后可以委托专业管理公司介入并承担机场运营管理工作。
问题五、目前我国当前缺乏PPP项目风险分担机制及系统的法律规范
一方面，PPP模式强调公私部门的全过程合作，项目投资额大、经营期长、合作方众多。特别是我国通用机场PPP项目目前处于起步阶段，实践经验不足及操作程序较复杂，专业化程度高，涉及的风险因素同时也众多。也无法确定通用机场PPP项目风险分担比例究竟多少是合适的，风险分担的合理性边界还比较模糊。另一方面，针对PPP模式，我国还未建立清晰完善的法律、法规体系，对参与双方很难进行有效约束，也无法有力保证最大限度发挥优势和弥补不足。
— 解决对策 —
（1）在通用机场采用PPP模式建设之初，应合理地制定有效公平风险分配方案来规范和协调双方在风险分担上的行为，保障各方利益，同时政府也应该建立起透明、严格的监管体制。
（2）政府部门应加快健全有关PPP模式的管理办法和政策法规，尤其是明确建立政府与合作方之间的关系，政府部门与企业部门在项目中需要承担的责任、义务和风险进行明确界定，保护双方利益。同时，还需建立起政府对企业在运营、服务、安全等方面进行监督、约束、激励的规则与机制。
综上所述，在通用机场领域采用PPP模式，是投资与运营机制的创新，能够使我国通用机场走出运营资金的困境，并为机场运营设备的维护和改造提供社会资金的支持。目前，虽然我国通用机场采用PPP模式在推进过程中还存在一些困难，但是只要政府部门积极寻求解决方案，将相关法规政策实际落地，同时与社会资本方积极合作、相互协调，再充分借鉴国外通用机场PPP模式的成功经验，必将对推动我国通用机场建设发展具有积极的深远影响。
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