PPP政府监管几何

存在冲突

“购买和监管本身是一个有机的整体。从权利方面讲，就好比我们自己家找施工队建房子，我们出了钱，当然有权监管，要监管施工队的建设质量达到事先约定的要求。从义务角度讲，公共服务最终是为社会公众服务的，政府有义务对PPP项目的运营服务进行有限监管，以保障公众利益，绝对不能采购完成就甩手不管。”中国投资咨询有限责任公司政府与公共咨询事业部总经理谭志国认为，政府同时作为采购者和监管者是可以理清楚的。

道理很明确，但在实际操作中，往往会出现一些困惑。“我们地铁行业每年需要大量的财政补贴或政府购买服务，政府常常会对我们的方案、运营等进行干预、审核。据我们了解，在很多项目中，政府往往也从购买者变成业主单位，又行使政府的监管责任。”一位地铁PPP项目的社会资本在谈到政府作为购买者与监管者双重角色时，并不乐观。

“这应该是监管方面主要的冲突。”济邦咨询公司董事长张燎分析道，PPP项目的监管与政府采购货物的监管不太一样，货物采购是一次性的，交接简单，验收即可，但PPP是将基础设施和公共服务的全生命期管理责任移交给社会资本，成果交付持续几十年。在这么长的时间内持续监管，政府怎么摆放自己的位置，监管到什么程度，监管哪些内容和哪些时间节点，用什么方式监管，等等，都需要做选择。

正因如此，容易出现监管不到位或监管越位的情况。据了解，一些社会资本想回避监管，希望政府尽量不要多管；一些监管部门在与社会资本的博弈中偏弱势，无法做到有效监管；还有一些做过PPP项目的政府部门，曾因合同约定不明但又要行使监管权时，与社会资本发生过矛盾，要求多管；甚至有些政府部门，以监管之名实质上行使社会资本在PPP合同项下的业主之权，结果项目所有决定都由政府拍板，而合同又规定最后产出不能达到预定的标准，由社会资本承担责任和风险，社会资本自然不乐意。

“PPP在我国这几年发展虽然很快，终究还是属于早期，地方政府、社会资本等参与方的经验都比较缺乏，大家对监管做到什么程度时双方的权利义务比较平衡，会有一个博弈过程。在最初阶段有时会失衡，矛盾摩擦比较大，也是正常的。”张燎说道。

另外，除了政府与社会资本的监管矛盾，政府内部的角色分工也可能会产生矛盾。“就政府部门的采购者与监管者这两个角色来说，如果PPP项目的实施机构（采购者）同时是履约过程中的监管者，采购社会资本时所达成的合同与要求，就能比较顺畅地转移给实际监管者，两个角色不会有太多冲突。二者不是一家的时候，如在一些项目中，政府发改或财政部门是实施机构，而交通局、水利局等行业管理部门是监管者，采购者与监管者分离，很可能出现协调不力，产生一些冲突和问题。”张燎认为在PPP项目中，采购者和监管者身份统一，更有利于项目开展。

有法规也有博弈

如果从管制（规制）经济学原理出发，政府的管制可分为社会性管制和经济性管制。社会性管制是以确保居民生命健康安全、保障公共安全和保护环境为目的所进行的管制，针对所有行业；经济性管制重点针对具有公共性、自然垄断、信息不对称等特征的行业，主要是约束企业定价调价、进入与退出等，还要求企业履行无歧视的、无差异的普遍服务义务。

PPP所适应的行业和领域，不仅需要社会性管制，也需要经济性管制。“PPP项目具有基础性、公益性特征，也存在自然垄断造成市场失灵的可能，所以，无论是政府付费类项目还是使用者付费类项目，均离不开政府的监管，政府监管要贯穿PPP项目从采购到建设、运营、移交的整个过程。”谭志国说道。

在张燎看来，这两种管制也构成了PPP合同中监管者角色与监管任务的来源。在PPP合同中，一般关于安全、健康、环保等社会性管制的要求，不再具体约定，而是由相关部门根据现行法律法规执行；经济性管制则构成PPP合同中政府监管具体内容的重要来源，如准入条件、价格调整、普遍服务、临时接管（特别退出）等。

具体到项目中，张燎认为监管的详细内容、监管程度以及监管方式等并无整齐划一的规定，而是与前期PPP方案设计中的风险分担相关。如在公路项目中，如果交通流量风险更多由政府承担，政府有权规定在这条路平行多少距离以内，可以新建道路；如果交通流量风险主要由社会资本承担，社会资本就有权要求合同期内，在流量没有饱和无需扩建的情况下，政府不能在这条路周边平行多少距离内批准新项目建设。

“政府和社会资本之间博弈的结果不同，达成最终合同中的风险分担和权利责任分担是不同的，因此监管的深度、范围和内容等也不同。”张燎说道，“但无论如何，政府不能像项目业主那样实际控制项目，决定项目投资大小、运营管理和人员的投入等细节。”

原亚洲开发银行高级PPP官员肖光睿进一步指出，国际投资人进入新兴市场国家，最担忧的是公共政策的反复，这就需要政府在构筑整个政策制度环境，以及良好市场法律环境中，承担更广义的监管角色，给社会以良好的预期和正确的引导。

内容与方式

“对于政府付费项目和使用者付费项目，政府的监管重点还是有所区别的。”谭志国认为，在政府付费项目中，政府是直接出资的购买者，有权对购买的服务进行监管，应按照双方签署的PPP合同，对项目建设、运营、服务进行监管，对运营服务绩效进行评估。而在使用者付费项目中，政府不是直接的出资购买者，而是承担行业监管的责任，有义务、有责任对公共服务的质量进行监管。

也就是说，在政府付费项目中，政府与社会资本是一对一的平等购买关系，政府的监管要根据合同进行；而在使用者付费项目中，社会资本与公众（使用者）是平等购买关系，政府更多为行业监管角色。这也是不少专家的观点。

但张燎提出了不同意见。他举例说，厂网一体的自来水PPP是典型的用户付费项目，污水处理PPP是典型的政府付费项目，但这两者都属于管制行业，价格、服务质量政府都要监管，成本调整时政府要监测，也都有绩效指标。不同之处在于，政府付费类项目出现问题，政府有比较强的经济惩罚或制约手段，比如削减或者停止付费，而用户付费类项目没有这类直接处理手段。

“鉴于PPP法律关系的双重属性，政府与社会资本之间既有平等的民商法律关系又有特殊的行政法律关系。其中，政府与社会资本之间，监管与被监管的关系即是行政法律关系，是不平等的，法律上对此是有个专门用语—‘单务合同关系’，也就是单方的义务、责任和权力。”

综上可见，具体PPP项目的监管内容虽然不尽相同，但也有共同之处。张燎认为这主要体现在三个方面，首先，是合同中规定了政府在履约过程中的责权利，因此前期在合同中一定要约定清楚；第二，现行法律法规赋予政府部门的监管职权；第三，对于未来不可预知的新情况，双方应该本着合作精神协商解决。

谭志国指出，根据国内目前的PPP项目情况，还需要做好以下工作：继续完善监管体系，建立部门之间的协调机制；同时完善PPP准入/退出机制，特别是在准入阶段增加有效竞争；加强经济监管，每3年左右做一次中期评估；完善PPP履约管理机制，促进PPP项目信息公开、改善公众参与，以及提升政府监管部门的专业监管能力等。

在监管方式上，张燎希望政府能够以结果为导向进行监管，不要太看重过程。“就比如做一道菜，政府不用去管做菜的每一个过程，火要多大、油盐放多少、调料放多少等等，但要明确规定结果和绩效指标。也就是说，政府只要在关键节点和关键内容上监管，实施过程中让社会资本充分发挥技术、管理方面的优势和创新。”

但他也坦言做到这一步并不容易，有些地方政府认为PPP项目最后要移交给政府，结果都是过程垒起来的，不管过程，万一结果出不来、达不到要求，政府怎么办？“承担不起这个政治责任”。故而坚持必须管过程，每一步都要政府批准才能往前走。